Это положение правильно лишь отчасти. Как показывает практика, реализация целого ряда административно-процессуальных норм, например связанных с регулированием порядка издания актов управления, происходит именно путем активных действий, но правоотношений не порождает. Например, министр издает приказы и инструкции, председатель исполнительного комитета принимает распоряжения и т. д. Вместе с тем субъект, принимающий данный акт, не является участником правоотношения по поводу принятия этого акта.
Однако большинство административно-процессуальных норм реализуется в условиях, порождающих соответствующие правоотношения. Но было бы ошибкой считать, что условия правоотношений всегда порождают только активные действия субъектов[216].
Практически активные действия совершают далеко не все субъекты, например административно-процессуальных отношений. Вполне возможны варианты, когда активному поведению одного субъекта в процессе реализации административно-процессуальной нормы противостоит пассивное поведение другого. Например, гражданин отказывается подписать протокол, составленный уполномоченным на то лицом, по поводу совершения гражданином административного правонарушения.
В правоотношении, которое, несомненно, здесь существует, нарушитель, отказывающийся подписать протокол, – пассивная сторона. Не спасает положения и возможный аргумент, что нарушение нормы права как раз и есть искомое активное действие субъекта правоотношения. Дело в том, что многие правонарушения совершаются путем бездействия (гражданин не уплатил за проезд в трамвае или троллейбусе).
Следовательно, такой фактор, как активные действия субъектов соответствующего правоотношения, не может быть признан определяющим именно для данного условия реализации правовой нормы, подобно тому, как пассивное поведение не может считаться специфическим для первого условия, при котором реализация нормы происходит вне правоотношения.
Специфика, на наш взгляд, состоит в другом: при первом условии имеется один субъект, который в своем поведении не связан правомочиями другого субъекта, как если бы он находился с ним в правоотношении. При втором условии, когда норма права реализуется посредством правоотношения, таких субъектов – минимум два, и, конечно, каждый из них по-своему участвует в реализации соответствующей нормы.
Здесь мы логически подошли к характеристике третьего компонента реализации административно-процессуальных норм. По нашему мнению, существует два способа их осуществления: а) субъектом права и б) субъектами правоотношений.
Нетрудно увидеть тесную связь между условиями и способами реализации правовых норм, так как это различные стороны, свойства единого процесса правореализующей деятельности. Необходимо поэтому подчеркнуть связь между всеми названными компонентами, проявляющуюся, например, в наличии определенной зависимости между условиями и способами реализации права.
Так, реализация административно-процессуальной нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях – вне правоотношений и посредством правоотношений. По-видимому, дело в том, каковы практические цели реализации административно-процессуальной нормы в каждом отдельном случае.
Субъект права, как уже было отмечено, может реализовать надлежащую административно-процессуальную норму вне правоотношения, скажем, путем издания юридического акта общего характера, который не превращает данного субъекта права в субъекта правоотношения. В данном случае акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью урегулировать правовые связи, могущие или долженствующие возникнуть в будущем, например, Министр высшего и среднего специального образования издал приказ «О координации тематики научно-исследовательских работ высших учебных заведений Министерства высшего образования СССР с планами научно-исследовательских работ АН СССР»[217].
Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации административно-процессуальных норм могут быть иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев становится субъектом какого-либо правоотношения, порожденного этим актом, например, руководитель органа государственного управления дал распоряжение о вызове какого-либо нижестоящего работника с отчетом, и т. д.
Но, как известно, нормы права, в том числе и административно-процессуальные, реализуются и другим способом, а именно действиями субъектов правоотношений.
Особенность этого способа реализации заключается в том, что он часто носит производный характер, по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права. Дело в том, что для возникновения правоотношения нужны строго определенные предпосылки, одной из которых является юридический акт, направленный именно на возникновение данного правоотношения, а этот акт есть не что иное, как первый из названных способов реализации правовой нормы[218].
Опираясь на анализ условий и способов реализации права, оказывается возможным ответить на вопрос о круге субъектов, которые могут осуществлять правовые нормы. При этом определение круга субъектов, реализующих правовые нормы посредством их исполнения, не составляет никакого труда: исполнять право обязаны все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане.
Сложнее обстоит дело с определением круга субъектов, которые могут реализовать правовую норму путем ее применения. В теории права обозначились две позиции по этому вопросу. Согласно одной точке зрения, применять юридические нормы могут только органы Советского государства и их должностные лица[219]. В противоположность этому ряд ученых считает, что нормы применяют все субъекты, в том числе и граждане[220].
Нам представляется, что частично правы и те и другие. Когда круг субъектов ограничивается только государственными органами и должностными лицами, то это справедливо в тех случаях, когда норму реализует субъект права помимо правоотношений посредством совершения активных действий, иначе говоря, посредством издания общих юридических актов.
Если же иметь в виду другой способ реализации права – посредством правоотношений, т. е. путем действий их участников, – то, несомненно, к числу этих субъектов нужно отнести государственные органы, общественные организации, а также граждан.
Для каждой отрасли права характерен свой, присущий только этой отрасли, круг субъектов правоотношений. Так, состав участников административно-процессуальных правоотношений в известной мере отличается от состава участников материальных административно-правовых отношений.
Субъектами административно-правовых отношений являются:
1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные предприятия, учреждения и организации и внутренние части их аппарата; 4) общественные организации, их органы, обладающие административной правосубъектностью; 5) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав[221]; 6) иные органы государственной власти и их представители (народные суды, народные судьи, органы прокуратуры и т. д.) в пределах, предусмотренных законом.
Субъекты первых пяти групп являются участниками как материальных, так и процессуальных административно-правовых отношений. Что же касается шестой группы, то она включает в себя участников только административно-процессуальных правоотношений. В материальные административно-правовые отношения эти субъекты не вступают.
* * *
Рассмотренные в книге вопросы, разумеется, далеко не исчерпывают всех проблем советского административного процесса. Еще ждут своего исследования, например, вопросы о понятии и сущности административно-процессуальных правоотношений, о сущности, системе, основных институтах советского административно-процессуального права и многие другие, имеющие первостепенное значение для теории административного права и практики работы аппарата советского государственного управления.
Административно-процессуальное право
Введение
XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза обратил особое внимание на необходимость совершенствования управления с целью ускорения экономического и социального развития нашего общества по пути к коммунизму. «Вопросы управления затрагивают не только узкий круг руководителей и специалистов, но и все партийные, советские, хозяйственные организации, все коллективы трудящихся»[222].
В решении сложных проблем управления большую роль призвана сыграть юридическая наука и ее органическая часть – теория советского административного права (материального и процессуального). Поэтому несомненную научную и практическую значимость представляет исследование проблем советского административно-процессуального права, имеющего самое непосредственное отношение к регулированию государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В этом и состоит основная цель настоящей работы.
