XXIV съезд Коммунистической партии Советского Союза обратил особое внимание на необходимость совершенствования управления с целью ускорения экономического и социального развития нашего общества по пути к коммунизму. «Вопросы управления затрагивают не только узкий круг руководителей и специалистов, но и все партийные, советские, хозяйственные организации, все коллективы трудящихся»[222].
В решении сложных проблем управления большую роль призвана сыграть юридическая наука и ее органическая часть – теория советского административного права (материального и процессуального). Поэтому несомненную научную и практическую значимость представляет исследование проблем советского административно-процессуального права, имеющего самое непосредственное отношение к регулированию государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В этом и состоит основная цель настоящей работы.
Как известно, исполнительно-распорядительными органами государственной власти, а также компетентными органами общественных организаций рассматриваются и разрешаются весьма многочисленные и разнообразные дела индивидуально-конкретного характера, возникающие в сфере советского государственного управления. Следовательно, существует такая реальная юридическая категория, как советский административный процесс. Имеющиеся в юридической литературе разногласия касаются не самого факта существования административного процесса, а главным образом его понятия и области применения.
Разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления регулируется правилами, установленными или санкционированными Советским государством, правилами, которые именуются административно-процессуальными нормами. Эти нормы всегда выполняли и выполняют немаловажную социальную роль.
В процессе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, под воздействием этих норм возникают, изменяются и прекращаются многообразные специфические связи между субъектами права – административно-процессуальные правоотношения.
Таким образом, в нашем обществе реально существуют административный процесс, административно-процессуальные нормы и отношения, имеющие ясно выраженное социальное значение и оказывающие влияние на многие стороны государственной и общественной жизни, основные процедуры управленческой деятельности Советского социалистического государства.
Однако эти категории наука административного права изучает далеко еще не в полной мере, хотя в работах многих советских административистов содержатся ценные высказывания на этот счет (см. труды И. Н. Ананова, Д. Н. Бахраха, В. А. Власова, И. А. Галагана, И. И. Евтихиева, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, В. И. Поповой, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Б. Б. Хангельдыева, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др.).
Едва ли можно отрицать тесную связь административного процесса, административно-процессуальных норм и отношений и в конечном счете административно-процессуального права в целом с весьма актуальными и сложными проблемами советского государственного управления, роль которого в коммунистическом строительстве все более возрастает и усложняется. «Совершенствование системы управления, – отметил Л. И. Брежнев, – не разовое мероприятие, а динамичный процесс решения проблем, выдвигаемых жизнью. Эти проблемы и впредь должны будут находиться в центре нашего внимания»[223].
Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию общественных наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве» обращает внимание юристов на необходимость разработки важнейших проблем, среди которых указаны научные основы государственного управления, проблемы совершенствования правового регулирования общественных отношений.
Административный процесс осуществляется в сфере советского государственного управления. В этой же сфере складываются и административно-процессуальные правоотношения. Следовательно, надлежащее регулирование этих отношений при помощи соответствующих правовых актов непосредственно отражается на организации государственного управления, его эффективности, способствует успешному решению стоящих перед ним задач. Значит, исследование сущности административного процесса, административно-процессуальных норм и отношений и в целом теоретических вопросов советского административно-процессуального права прямо связано с задачей совершенствования государственного управления. Прибегая к аналогии общего порядка, можно сказать, что если материальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, что должны делать органы государственного управления и другие компетентные субъекты, то процессуальное административное право регулирует управленческие общественные отношения с точки зрения ответа на вопрос, как, каким образом, в каком порядке должна осуществляться управленческая деятельность.
Анализ фактической роли и социальной значимости административно-процессуальных норм привел автора к выводу о том, что названные нормы могут и должны быть представлены в виде самостоятельной отрасли советского социалистического права. Поэтому одна из целей монографии заключается в том, чтобы раскрыть практические потребности в существовании такой отрасли, в разработке и принятии соответствующих нормативных актов – Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республики и на базе этого документа – республиканских административно-процессуальных кодексов.
Понятно, что постановка вопроса о новой отрасли советского права затрагивает фундаментальные проблемы общей теории советского социалистического права. Вследствие этого в монографии формулируется позиция автора по ряду общетеоретических, вопросов: о предмете правового регулирования, объективных признаках отрасли права, о понятии и структуре метода правового регулирования, процессуальных формах его реализации и др. Содержащиеся в работе научные выводы и практические рекомендации исходят из потребностей совершенствования административно-процессуального регулирования советских общественных отношений.
Глава 1
Общая характеристика системы советского права
§ 1. Система советского права как разновидность социальной системы
В современной философской и социологической литературе сложились устойчивые представления об эффективности системного подхода к исследованию явлений окружающей действительности. В соответствии с методологией общей теории систем каждое явление – физическое, химическое, биологическое, механическое, социальное – рассматривается как более или менее сложная система. Под системой принято понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне как нечто целое[224]. Система может состоять минимум из двух элементов – это ее предел. Максимальное количество элементов не во всех случаях требует полного установления, поскольку отражается известным образом лишь на качественных характеристиках тех или иных систем, но не отрицает их существования вообще. Количественные показатели состава элементов имеют решающее значение, например, в физических системах, где, скажем, количество атомов различных элементов в молекуле определяет ее свойства. В то же время многие социальные системы могут объединять большое количество элементов, и число их может постоянно изменяться, что, однако, не влечет преобразований самих систем. Примером подобного рода системы может служить отрасль права, которая объединяет нормы одной и той же предметной принадлежности.
Поэтому сущность социальной системы определяется не количеством составляющих ее элементов, а особенностями связей между ними. Ф. Энгельс указывал: «Когда мы подвергаем мысленному рассмотрению природу или историю человечества или нашу собственную духовную деятельность, то перед нами сперва возникает картина бесконечного сплетения связей и взаимодействий, в которой ничто не остается неподвижным и неизменным, а все движется, изменяется, возникает и исчезает»[225].
Таким образом, простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.
