Что касается заемщиков (или получателей бюджетных кредитов), то исходя из положений ст.93.2 БК РФ к ним относятся публично-правовые образования и юридические лица, в т. ч. иностранные. Однако субъект РФ (муниципальное образование) вправе кредитовать далеко не любое из вышеуказанных лиц. В частности, для него законодательно не предусмотрена возможность инвестировать бюджетные средства за рубежом. Кредитором иностранных государств и их юридических лиц может выступать только сама Российская Федерация в порядке, установленном гл.15 БК РФ.
Применительно же к внутренним публично-территориальным образованиям получение бюджетного кредита из бюджета субъекта РФ (муниципального образования) также доступно не каждому публично-правовому образованию в Российской Федерации.
В ст.93.3 БК РФ, регулирующей вопросы предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, установлено право субъектов РФ предоставлять бюджетные кредиты лишь муниципальным образованиям, возможность предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ закреплена только за Россией за счет средств федерального бюджета.
При этом в юридической литературе отмечается[392], что бюджетные кредиты субъекта РФ предоставляются муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта РФ, являющегося кредитором. Подобное положение хоть прямо и не закреплено непосредственно в нормах БК РФ, но в целом находит свое юридическое воплощение в нормативных правовых актах субъектов РФ[393].
Кроме того, в ч. 1 ст.93.2 БК РФ предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, однако условия и порядок такого кредитования, а главное, возможный кредитор в БК РФ не указаны.
М.Е. Можарова считает, что допустимо предоставление бюджетных кредитов только из бюджетов вышестоящего уровня власти в бюджет нижестоящего уровня, т. е. из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ и из бюджета субъекта РФ в местный бюджет[394]. Подобное мнение соответствует общему принципу межбюджетного кредитования, вытекающему из положений вышеупомянутой ст.93.3 БК РФ.
В качестве обоснования своего тезиса исследователь приводит следующий аргумент: «Такое ограничение (возможность кредитования публично-правовых образований только нижестоящего уровня является целесообразным. Кредитные отношения подразумевают определенную зависимость должника от кредитора. Вместе с тем видится нелогичным наличие даже просто возможности возникновения зависимости между вышестоящим и нижестоящим или между равноправными уровнями власти»[395].
Между тем подобная «обратная зависимость» вышестоящего уровня власти от нижестоящего допускается законодателем в случае предоставления межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст.135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться не только муниципальным образованиям, но и Российской Федерации – в форме субсидий и субвенций. Предоставление субсидии и субвенции, как известно, налагает на получателя межбюджетного трансферта определенные обязанности по соблюдению условий предоставления субсидий и субвенций, в т. ч. их целевого использования.
Другое дело, что иерархичность бюджетной системы РФ предопределяет особенность субъектного состава межбюджетных отношений, выражающуюся в том, что они возникают между подчиненными друг другу участниками, а именно между Российской Федерацией и субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета традиционно предоставляются в бюджеты субъектов РФ, а межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты. По справедливому замечанию Н.А. Шевелевой и М.И. Гусаровой, «наличие «обратных» субсидий меняет вектор направленности передачи бюджетных средств, но не корректирует состав участников межбюджетных правоотношений»[396].
Иными словами, прямые трансферты из федерального бюджета в местный законодателем по общему правилу не осуществляются[397]. Для оказания Российской Федерацией финансовой поддержки муниципалитетов, согласно ч.7 ст.130 БК
РФ, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов отдельным муниципальным образованиям в случаях и порядке, установленных федеральными законами.
Отношениям бюджетного кредитования публично-правовых образований, думается, также присуща рассмотренная особенность. В ст.93.3 БК РФ определено, что бюджетные кредиты субъектам РФ предоставляются из федерального бюджета, муниципальным образованиям – из бюджета субъекта РФ. Исключениями из этого правила, как представляется, не отменяющими его, являются случаи предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов муниципальным образованиям за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов (ст.93.5 и 93.6 БК РФ).
При этом стоить добавить, что в бюджетном законодательстве РФ даже в порядке исключения не установлены основания предоставления межбюджетных трансфертов и иных форм финансирования из местных бюджетов в федеральный бюджет. Случаи предоставления бюджетных кредитов муниципальными образованиями ограничены в ч. 3 ст.93.3 БК РФ предоставлением городским, сельским поселениям (внутригородским районам) кредитов из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением).
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что бюджетные кредиты Российской Федерации, о которых идет речь в ч.1 ст.93.2 БК РФ, теоретически могут предоставляться только из бюджетов субъектов РФ. При этом анализ законодательства субъектов РФ позволяет говорить о том, что на практике бюджетные кредиты субъектов РФ предоставляются лишь муниципальным образованиям[398]. В этой связи представляется, что норма ч.1 ст.93.2 БК РФ, декларирующая право Российской Федерации на получение бюджетных кредитов, нуждается в конкретизации случаев, условий и порядка такого кредитования.
Определившись с потенциальными получателями бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований) среди публично-правовых образований, следует выяснить возможности кредитования субъектом РФ (муниципальным образованием) российских юридических лиц. Действующее бюджетное законодательство РФ предусматривает следующие основания предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам:
– за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
– предоставление государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита;
– при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам;
– за счет средств бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, для целей закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ.
Согласно данному перечню в первом и втором из обозначенных случаев предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам доступно исключительно самой Российской Федерации, в то время как субъект РФ (муниципальное образование) вправе предоставлять бюджетные кредиты при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам.
Однако стоит заметить, что исходя из определения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, содержащегося в ч. 10 ст.93.2 БК РФ, при реструктуризации обязательств (задолженности) не осуществляется предоставление бюджетных средств, а производятся согласительные процедуры между участниками бюджетного кредитования по вопросу возврата заемщиком ранее полученного кредита и уплаты процентов за его использование путем предоставления отсрочек, рассрочек исполнения обязательств или замены первоначального обязательства другим обязательством, предусматривающим иной предмет и способ исполнения. Поэтому терминологически неверно говорить о предоставлении бюджетного кредита в случае реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному кредиту с точки зрения понятия бюджетного кредита, закрепленного в ст.6 БК РФ. Скорее, правильно вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ (муниципальным образованием) в лице его компетентных органов и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, т. е. о длящемся кредитном отношении, но не о возникающем.
Иными словами, действующее законодательство РФ ограничивает основания предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам исключительно целями закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ. При этом данное право могут реализовать только субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов. Предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам из местных бюджетов законом не предусмотрено вообще.
