И.И. Дитятин
А.И. Салтыков
Хотя мнение И.И. Дитятина о слабости новой системы во многом справедливо, он преувеличил её степень. Причина того, что историку не удалось обнаружить точную дату учреждения нескольких новых административных органов, состоит в том, что они вовсе не были новыми[390]. Например, структура гильдий, судебная система и должность городского головы уже существовали. Выборы как в старые, так и в новые учреждения состоялись в середине января 1786 г. под надзором генерала Н. Салтыкова. Таким образом, не прошло и года после провозглашения Жалованной грамоты городам, как её положения были проведены в жизнь в столице. Санкт-Петербургская губерния, напротив, была официально открыта только через пять лет после выхода закона о губернской реформе. Дабы наглядно показать, что Петербург полностью выполнил предписания Жалованной грамоты, Салтыков доложил о проведении выборов, написав их перечень напротив соответствующей статьи этого закона[391]. Он доносил, что составление реестра городского населения (Городовая обывательская книга) было завершено 20 января 1786 г.[392]. Реестр не включал в себя имена поголовно всех жителей города, а учитывал только тех, кто относился к законодательно определенным шести категориям городского населения. В соответствии с Ремесленным уставом учредили 61 ремесленный цех и избрали управу во главе с председателем (им стал старшина портновского цеха)[393]. Фактически старшин ремесленников было двое – один из них, Якоб Вимс, стоял во главе иностранных цехов (большей частью немецких), а второй, Степан Елизаров, возглавлял русские цехи[394].
Два года спустя сенаторам князю Михаилу Долгорукому и Сергею Акчурину было поручено ревизовать Санкт-Петербургскую губернию. Третий пункт их отчёта гласил: «Статьи Городового положения в думах пришли в исполнение с сопряженною от того Гражданам пользою; а наипаче в здешней столице под особенным смотрением Губернатора установленной порядок по разным ремесленным цехам заслуживает внимания и уповательно что и сия часть в скором времяни получит свое совершенство. При чем осмеливаемся пред Вашим Величеством упомянуть о Голове здешней градской думы Семене Калашникове, которой в отправлении своего звания неусыпныя оказывает труды и попечение»[395]. Если уж сенаторы не поленились упомянуть о том, как успешно Калашников справлялся со своими обязанностями, то, должно быть, новая система работала лучше, чем впоследствии представилось Дитятину.
Городская дума
И в самом деле, как показывает произведенный Дж. Хартли анализ деятельности Городской думы за 1788–1791 гг., большинство её депутатов регулярно посещало заседания. Ремесленники, судя по всему, не использовали всех преимуществ доставшегося им числа думских мест и часто посылали на заседания лишь символических представителей. Однако именитые граждане и настоящие городовые обыватели, похоже, всегда являлись в полном составе. Дума собиралась в среднем больше одного раза в месяц, т. е. гораздо чаще, чем предусматривалось в Городовом уложении. Дж. Хартли выяснила также, что заседания Думы часто посещали лица, не входившие в число её депутатов, в особенности члены Городского магистрата[396].
Обязанности новых думских организаций дублировали различные административные функции, находившиеся к тому времени в руках магистрата. Между двумя административными органами установились тесные связи. Не прошло и нескольких лет, как в Городской магистрат уже нередко попадали в роли бургомистров и членов правления те же люди, что заседали в Городской думе. Городская дума не только не пренебрегала возложенными на неё обязанностями, но даже выходила за их рамки, затрагивая сферы, находившиеся вне её непосредственного ведения[397].
Шестигласная дума принялась за дело без промедления, уже в 1786 г., приняв на себя, помимо прочего, надзор над городскими верфями, уличным освещением, содержанием мостов и сбором налогов. Она серьёзно отнеслась к своим обязанностям и готова была применять суровые меры, чтобы осуществлять свои полномочия. В 1786 г., первым же летом после избрания, Шестигласная дума посадила под арест 33 купцов за неуплату однопроцентного налога с капитала и держала их под стражей, пока они принудительно отрабатывали свои налоговые недоимки[398]. Дума установила деловые отношения с Городским магистратом, хотя время от времени самостоятельно занималась такими вопросами, которые по правилам должна была передать ему. Например, в 1793 г. она рассмотрела множество опротестованных векселей[399]. Разместив свои конторы рядом с самым оживленным торговым районом в городе, возле Гостиного двора, Шестигласная дума сознательно постаралась стать как можно доступнее купцам, ремесленникам и всем тем, кто подлежал её юрисдикции, зарабатывая на жизнь.
Деятельность Шестигласной думы выходила за рамки чисто административных и налоговых задач. Она также пыталась защищать и оберегать общественную нравственность. Её полномочия в этой сфере были ясно изложены в Городовом уложении: «Возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно»[400]. Особенно это касалось городских трактиров и питейных домов. Трактиры, популярное место сборищ простого народа, издавна ассоциировались с пороками и буйством. В карты и кости играли с неистовым азартом, и нередко игры кончались драками, увечьями, а то и убийствами. Проститутки открыто завлекали посетителей питейных домов. В 1790 г. Шестигласная дума предложила реформировать публичные питейные заведения: допускать к владению ими только надёжных и честных людей, а также предписать, какие виды напитков должны продаваться в заведениях того или иного типа. Гонения на эти гнезда безнравственности явно были направлены против крестьян, так как Дума особо указала, что им запрещается держать трактиры. Тем самым одним решительным ударом Дума смогла как потребовать более пристойного поведения, так и обеспечить монополию на владение трактирами для купцов и мещан за счет крестьянства[401].
Финансы
Утверждение Дитятина о том, что в распоряжении городских властей буквально не было денег, также нуждается в разъяснении. Дитятин основывал это мнение на обнаруженном им бюджете 1797 г., в котором значилось, что городская администрация располагала суммой всего лишь в 36 тыс. руб. В реальности бюджет был гораздо больше. Известно, что, согласно указу от 22 сентября 1782 г., городу отходили 2 % экспортных и 1 % импортных пошлин. Это распоряжение было подтверждено как в статье 146 Городового уложения, так и в специальном указе петербургскому губернатору Коновницыну от 9 ноября 1786 г.[402]. Тем же самым указом Городской думе выделялась сумма в 115 511 руб. из государственной казны для употребления на содержание городских школ, верфей и мореходного училища. Сверх того, по данным за 1789 г., город имел ещё ряд источников дохода: городская управа собирала арендную плату с торговцев, нанимавших лавки на разных рынках, также как и с тех, кто пользовался принадлежащими городу складами для хранения пеньки и соли. Эти выплаты составляли чуть больше 40 тыс. руб. в год. Ещё 7–8 тыс. поступали от хомутного сбора с извозчичьих лошадей. За развод понтонных мостов через Неву для пропуска судов городские власти получали по рублю с судна. Это приносило ежегодно больше 4 тыс. руб.[403]. В общей сложности эти суммы дают ежегодный городской бюджет, превышающий 250 тыс. руб.[404].
Кроме того, многие налоги, собиравшиеся и расходовавшиеся в городе, как, например, так называемые «квадратные деньги», уходившие на жалованье полицейских, оставались вне бюджета Думы[405]. Словом, количество денег, расходуемых на городское управление, составляло гораздо большую цифру в рублях, чем полагал Дитятин. Когда в 1804 г. при Александре I был наконец введён единый городской бюджет, в котором все расходы на управление городом были сведены в общий список, то он сразу же превысил 1 млн руб.
При этом город был неспособен оградить свой бюджет от посягательств со стороны других правительственных учреждений. 29 июня 1790 г. А.А. Безбородко, самый активный член консультативного совета Екатерины, от имени государыни приказал генерал-губернатору Я.А. Брюсу взять 3 тыс. руб. из городских доходов на уплату жалованья наемным шкиперам и другим служащим Ладожской флотилии[406]. И даже внутри города фонды иногда расходовались совсем не теми людьми, которым это полагалось по закону. В 1788–1791 гг. Безбородко несколько раз приказывал произвести выплаты «из суммы здешних городовых доходов» на разные цели: 520 руб. на причалы по Неве (декабрь 1788 г.); 1000 руб. на содержание мостов и 500 руб. на оснастку и наём команды для трёх катеров (апрель 1789 г.); снова 5 тыс. руб. на ремонт мостов и их дорожного покрытия (май 1789 г.); ещё 1585 руб. на починку мостов и 508 руб. на пристань (ноябрь 1789 г.); 2 тыс. на содержание мостов и 5 тыс. на мостовые (февраль 1790 г.); 6 тыс. на приведение в порядок казённых зданий в городах Санкт-Петербургской губернии (август 1790 г.); 5569 руб. на обновление противопожарного инвентаря (май 1791 г.)[407].
