На этом этапе документы кандидата в судьи рассматривает Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, действующая на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 4 октября 2001 г. 1185. Эта Комиссия (в судейской среде ее называют кадровой комиссией по судьям при Президенте РФ) – консультативный орган при Президенте РФ по обеспечению реализации его конституционных полномочий по назначению судей федеральных судов. Ее основными функциями являются рассмотрение внесенных в установленном порядке и с учетом мнения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах материалов по кандидатурам на должности судей Конституционного Суда РФ, судей, в том числе Председателей и заместителей Председателей, Верховного Суда РФ, ВАС РФ, военных судов, арбитражных судов, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области, автономных округов, районных судов, а также иных материалов, связанных с подбором кандидатов на должности судей федеральных судов, и подготовка по указанным материалам предложений Президенту РФ.
В соответствии с названным Положением эта Комиссия в целях решения своих основных задач имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также от организаций и должностных лиц, в том числе от полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Материалы по кандидатурам на должности судей, за исключением Председателей ВС РФ и ВАС РФ, рассматриваются указанной Комиссией в течение двух месяцев со дня их внесения в установленном порядке. Если эта Комиссия не получила необходимые материалы, запрошенные в установленном порядке, она вправе отложить рассмотрение материалов по кандидатуре на должность судьи федерального суда, но не более чем на месяц. Предложения о представлении Президентом РФ Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, судей, в том числе заместителей Председателей, ВС РФ и ВАС РФ, а также предложения по назначению на должности судей, в том числе председателей и заместителей председателей, других федеральных судов направляются Президенту РФ в течение одного месяца со дня заседания этой Комиссии, на котором были рассмотрены материалы по кандидатурам на должности судей.
На практике процедура назначения судей регулярно затягивается, действующие судьи часто не включаются в списки для продления полномочий. Причем Администрация Президента РФ нередко никак не объясняет причин такого положения. В связи с этим следует отметить, что процедура принятия решения о включении той или иной кандидатуры в проект Указа Президента о назначении федеральным судьей не является прозрачной. У Президента отсутствует обязанность мотивировать свою позицию в случае отказа в утверждении кандидатуры на должность судьи. В этой части процесс назначения и особенно продления полномочий судей носит закрытый характер, а отсутствие прозрачности создает для исполнительной власти возможности влиять на отдельных судей и судебную власть в целом. Кроме того, отсутствует перечень оснований, по которым кандидатура может быть отклонена. В результате кандидатам, которым отказано в назначении на должность судьи, не предоставляется возможность знакомиться с причинами отказа и отсутствует возможность обжаловать его. Таким образом, отсутствие какой-либо правовой регламентации отношений между субъектом, предложившим кандидатуру, и Президентом приводит к расширению возможностей для административного давления, что способствует снижению гарантий независимости судей.
Третья группа – это мировые судьи, которые, с одной стороны, являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, а с другой – входят в единую судебную систему Российской Федерации.
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает право субъекта Федерации определять, в каком порядке мировые судьи будут вступать в должность: назначаться или избираться законодательным (представительным) органом государственной власти либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка (ст. 6).
Мировой судья назначается (избирается) на срок не более пяти лет, но может быть назначен (избран) во второй, в третий и более раз. При повторном назначении (избрании) этот срок не может быть менее пяти лет.
В настоящее время в субъектах Федерации право наделения полномочиями мировых судей отнесено к компетенции их законодательных (представительных) органов.
Порядок наделения полномочиями мировых судей устанавливается ст. 6 Закона «О мировых судьях РФ» и законами соответствующих субъектов РФ. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ. Следует отметить, что ни один из субъектов Федерации не установил у себя такого порядка замещения должности мирового судьи, как его выборы населением. Фактическое игнорирование положения о возможности выборов мировых судей населением стало результатом лоббирования со стороны губернаторов субъектов РФ, которым хотелось избежать лишних затрат и хлопот, связанных с организацией выборов. Кроме того, недостаток в ряде регионов квалифицированных юристов позволил им предположить, что найти избыточное количество желающих занять указанные должности – в целях обеспечения альтернативности выборов – станет весьма сложным.
В России судей выбирали издавна, например, на основании Сенатского указа от 11 декабря 1775 г. «О правилах выбора судей в магистраты и ратуши»[102]; особенно хорошо известны выборы мировых судей в дореволюционной России. При Советской власти судей, как известно, выбирали (согласно Основам законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик) на пять лет, причем судей районных судов выбирали граждане – жители данного района.
В США, как отмечается в литературе, большинство судей в штатах (т. е. нефедеральных судей) выбираются населением в ходе избирательных кампаний, причем «судьи ведут выборную кампанию наравне с другими кандидатами в списке, и во многих штатах они должны вывесить свои политические флаги, т. е. бороться за место в качестве республиканца или демократа. Такая форма избрания судей поражает европейцев…»[103]. В настоящее время нефедеральные судьи в США избираются в 38 американских штатах, при этом, если судья избирается на должность, рано или поздно он сталкивается с рядом типичных проблем: высока вероятность вовлечения его в политику, избирательная кампания создает для судьи риск стать зависимым от кого-либо, судья не в состоянии не думать о перевыборах и т. д.[104]
Вместе с тем избирать мировых судей в сельском населенном пункте (по нормативу 15–22 тыс. жителей на одного мирового судью, и избирателей из них половина), по мнению М.И. Клеандрова[105], можно и без сколь-нибудь значительного финансового обеспечения избирательной кампании. Необходима реальная апробация этого в принципе предусмотренного Федеральным законом варианта формирования корпуса мировых судей.
К четвертой группе относятся судьи конституционных (уставных) судов. Организация этих судов, в том числе и решение вопроса о целесообразности их создания, отнесена к исключительной компетенции субъекта Федерации. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает, что Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ (ч. 1 ст. 27).
Уставные суды не являются обязательным звеном судебной системы. Их создание предусмотрено в конституциях 18 из 21 республики, входящей в РФ, и в 18 из других субъектов Федерации; созданы же и действуют лишь в 14 из них. Факультативный характер существования уставных (конституционных) судов субъектов РФ вытекает из формулировки ч. 1 ст. 27 Закона «О судебной системе Российской Федерации», которая предусматривает право субъектов создавать такого рода суды, но не вменяет им это в обязанность.
Следует отметить неоднозначность мнений, высказанных в научных трудах, относительно права субъектов Федерации учреждать конституционные (уставные) суды. Заслуживает внимания позиция авторов, которые считают, что формулировка Закона «О судебной системе Российской Федерации» о возможности создания конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации по их усмотрению не в полной мере соответствует положениям ст. 72 (п. «н») Конституции РФ, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из этого вытекает, что создание в субъектах Федерации судебных органов конституционного контроля должно закрепляться на федеральном уровне и не в качестве возможного, а в качестве обязательного элемента организации их государственной власти. При таком построении системы органов судебной власти найдет свою реализацию конституционный принцип федерализма. В связи с этим предлагается в ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» внести изменение, предусмотрев обязательность создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Пока же в тех субъектах, где они не созданы или не функционируют, их полномочия должны осуществлять суды общей юрисдикции, так как Конституция РФ в ч. 1 ст. 46 гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод.
