Во время Великой депрессии, когда ФРС в этом качестве была нужнее всего, она потерпела крах. Более 10 000 банков в США были либо закрыты, либо взяты под контроль, ценные бумаги упали почти на 30 %. Денег было так мало, что многие американцы перешли на бартер, обменивая яйца на сахар и кофе. Это было время «деревянных никелей», собственноручно изготовленных во многих городках США (особенно – на Северо-Западе), – «валюты», которую использовали местные торговцы, чтобы рассчитываться с покупателями.
В следующий раз помощь ФРС понадобилась во время паники 2008 года. В то время ФРС действовала так, будто начался кризис ликвидности, хотя на самом деле это был кризис платеже– и кредитоспособности. Краткосрочное кредитование может помочь во время кризиса ликвидности, но это не помогает во время кризиса платежеспособности, когда залоги постоянно уменьшаются. Решение подобного кризиса – национализация неплатежеспособных банков с использованием существующих чрезвычайных полномочий, перемещение безнадежных активов под государственный контроль и денационализация новых платежеспособных банков по государственным ценным бумагам. Новые банки, таким образом, смогут давать новые займы. Преимущество перемещения безнадежных активов под государственный контроль заключается в том, что они могут быть консолидированы по низкой цене без капитала и учета в текущих ценах по потерям.
Еще один раз ФРС неправильно предсказала ситуацию. Вместо предложенных выше шагов она помогла неплатежеспособным банкам, используя фонд программы выкупа проблемных активов и другие уловки, так что держатели облигаций продолжали собирать ставки, доходы и бонусы за счет налогоплательщиков. Впрочем, учитывая полномочия ФРС – спасать банкиров от самих себя, – это было последовательным поступком. ФРС почти полностью проигнорировала основные принципы Бэджета. Она давала взаймы, как и советовал Бэджет, но используя слабые залоги. Она почти не брала процентов, вместо того, чтобы, наоборот, завышать проценты, как рекомендовано делать во время кризиса. Также ФРС давала взаймы неплатежеспособным банкам больше, чем платежеспособным. Результатом для экономики стало то, что в системе до сих пор находятся безнадежные активы, банковские займы строго ограниченны из-за нужды в восстановлении капитала, а экономика продолжает испытывать сложности в возвращении к нормальному росту.
Оба раза, когда ФРС была нужна больше всего, она не смогла выполнить своих функций. Сначала в 1929–1933 годах, когда от нее требовалось обеспечение ликвидности, а затем снова в 2007–2009 годах, когда надлежало закрыть неплатежеспособные банки, вместо чего, однако, была обеспечена ликвидность. Краткий обзор двух этих эпизодов показывает, что ФРС почти ничего не знает о классическом банковском деле.
В 1978 году закон Хэмфри – Хоукинса об эффективной занятости, подписанный Джимми Картером, добавил к обязанностям ФРС еще и контроль над безработицей. Этот акт был явным примером кейнсианской экономики и предписывал ФРС и исполнительной ветви правительства работать вместе, чтобы добиться снижения уровня безработицы, экономического роста, стабильных цен и сбалансированного бюджета. Целью этого акта было снижение уровня безработицы до 3 % к 1983 году. На самом деле безработица последовательно достигала уровня 10,4 % в 1983‑м, 7,8 % в 1992‑м, 6,3 % в 2003‑м и 10,1 % в 2009 годах. Странно было ожидать того, что ФРС сможет достичь всех целей этого акта одновременно, хотя представители ФРС лицемерно поддерживают эту идею во время заседаний Конгресса. По факту, ФРС так и не выполнила своих задач. В 2011 году (год выхода данной книги. – Примеч. ред.) до полной занятости – по уверениям ФРС – осталось всего лишь пять лет. Ну-ну…
К вышеперечисленным провалам ФРС нужно добавить еще один, самый значимый – банковское регулирование.
Комиссия по расследованию финансового кризиса, созданная Конгрессом в 2009 году, чтобы исследовать причины экономического и финансового кризисов в США, исследовала миллионы документов и провела множество совещаний, чтобы понять, кто был ответственным за финансовый кризис 2007 года. Комиссия заключила, что именно проблемы с банковским регулированием стали первой причиной кризиса и что ответственность лежит в основном на ФРС. Официальный доклад сообщает:
«Мы считаем, что кризиса можно было избежать. Кризис стал результатом человеческих действий и бездействия… Ярким примером является неудача ФРС в приостановлении потока ипотечного кредитования, что можно было сделать путем установления строгих стандартов подобного займа. Федеральная резервная система была единственным органом, могущим это сделать, и она этого не сделала. Мы наблюдаем множественные случаи бездействия в регуляции финансов и наблюдении за ними, которые привели к нарушению стабильности финансовых рынков США. Караул ушел с поста. …Также мы не считаем, что у ответственных лиц было недостаточно власти, чтобы защитить финансовую систему. Их власть была достаточно обширной, но они решили ею не пользоваться. Федеральный резервный банк Нью-Йорка и прочие регуляторы могли быть внимательнее к излишкам Citigroup во время пика кризиса. Они этого не сделали. Снова и снова ответственные лица продолжали считать учреждения, за которыми они наблюдали, вполне сохранными, даже перед лицом надвигающихся проблем»[46].
В докладе на 500 страницах рассматриваются неудачи ФРС. Как указано там же, все они могли быть предотвращены.
Один из последних тестов ФРС включает в себя обработку ее собственной балансовой ведомости. Даже учитывая, что система является, в сущности, центральным банком, это – все еще банк, со своей балансовой ведомостью и собственными средствами. В балансовой ведомости есть два пункта – статья дохода, то есть то, что находится во владении, и долговые обязательства, то есть то, что взято у других. Собственные средства, также называемые капиталом, равны статье дохода минус долговые обязательства. Статья дохода ФРС – это в основном государственные ценные бумаги, которые она покупает, а долговые обязательства – это в основном деньги, напечатанные, чтобы купить эти бумаги.
По состоянию на апрель 2011 года Федеральный резерв имел средств примерно на $60 млрд, а статья дохода приближалась к $3 трлн. Представим себе случай, что доходы ФРС снизились в стоимости на 2 % (а это незначительное событие на нестабильном рынке). Тогда применительно к $3 трлн в активах потеря составляет $60 млрд – достаточно, чтобы полностью смыть капитал ФРС. Таким образом, Федеральный резерв стал бы неплатежеспособным. Может ли такое случиться?
Уже случилось, но ФРС не сообщает об этом, потому что она не обязана ревальвировать свои доходы до рыночной цены. Эта ситуация достигнет критической стадии, когда придет время развивать программу «количественного смягчения». ФРС может игнорировать потери денег при переоценке по рынку на кратких сроках, но когда она будет продавать долговые обязательства, эти убытки станут заметны.
