не обязательно для государства и что протестанты и католики могут мирно уживаться при одном правительстве. Но все было иначе в первые сто тридцать лет после Реформации.
Вопрос о степени свободы, совместимой с порядком, невозможно решить абстрактно. Единственное, что можно сказать в общих чертах, так это то, что там, где нет технических оснований для коллективного решения, нарушение свободы может оправдываться только какой-то сильной причиной, связанной с общественным порядком. Во времена правления Елизаветы, когда католики пожелали лишить ее трона, неудивительно, что правительство относилось к ним неприязненно. Точно так же в Нидерландах, когда протестанты подняли бунт против Испании, можно было ожидать того, что испанцы будут их преследовать. Сегодня теологические споры потеряли былое политическое значение. Даже политические различия, если они не слишком глубоки, не становятся причиной для преследования. Консерваторы, либералы и лейбористы – все они могут мирно уживаться друг с другом, поскольку не хотят менять Конституцию силой; однако принять фашистов и коммунистов намного сложнее. Там, где есть демократия, попытки меньшинства захватить власть силой или побуждение к таким попыткам могут, что вполне разумно, запрещаться по той причине, что законопослушное большинство имеет право на спокойную жизнь, если оно может ее обеспечить. Но должна быть терпимость ко всякой пропаганде, не предполагающей побуждения к нарушению закона, тогда как сам закон должен быть настолько толерантен, насколько это совместимо с технической эффективностью и сохранением порядка. К этой теме я вернусь далее в разделе, посвященном психологии.
С точки зрения усмирения власти действительно сложные вопросы связаны с наилучшим размером государства как отдельные единицы. В крупном современном государстве, даже если оно демократично, обычный гражданин практически не ощущает политическую власть; он не решает, каков исход выборов, которые, возможно, касаются вопросов, далеких от его повседневной жизни и почти полностью выходящих за пределы его опыта, причем его голос является настолько незначительным вкладом в общую сумму голосов, что и ему самому он кажется пренебрежительно малым. В античном полисе такие проблемы были гораздо менее существенными; точно так же они не столь велики в современном местном правительстве. Можно было бы ожидать того, что общество будет больше интересоваться местными, а не национальными вопросами, но это не так; напротив, чем больше территория, тем больший процент электората утруждает себя голосованием. Отчасти это связано с тем, что в важных выборах на пропаганду тратится больше денег, а отчасти с тем, что проблемы, которые они поднимают, действительно больше волнуют. Самые горячие проблемы – те, что связаны с войной и отношениями с возможными врагами. Мне вспоминается один деревенский житель, который в январе 1910 года сказал мне, что убежден в том, что, победи либералы, и немцы будут в стране через неделю. Не следует полагать, что он когда-либо голосовал на выборах в приходской совет, хотя в нем и в делах, с ним связанных, он и правда мог что-то понимать; но эти дела его не волновали, поскольку они не порождали массовой истерии или мифов, которыми она кормится.
Следовательно, существует дилемма: демократия дает человеку чувство того, что он обладает действительной долей власти, когда группа, в которой эта власть выбирается, мала, но не в том случае, когда она велика; и, с другой стороны, политический вопрос покажется ему важным, когда группа велика, но не когда она мала.
В определенной степени этого затруднения можно избежать, если избиратели определяются профессиональным критерием, а не географическим; так, действительно эффективная демократия возможна в профсоюзе. Каждая отрасль может собираться, чтобы обсудить тот или иной сложный вопрос своей политики; у членов профсоюза близкие интересы и опыт, а это определяет возможность плодотворной дискуссии. Конечное решение всего профсоюза может, следовательно, быть таким решением, причастность к которому способна ощущать значительная доля членов.
Однако этот метод имеет очевидные ограничения. Многие вопросы по самой своей сути носят географический характер, а потому географическое определение электората неизбежно. Государственные органы влияют на нашу жизнь в столь многих отношениях, что занятой человек, не являющийся политиком, не может влиять на большинство местных или национальных вопросов, которые его затрагивают. Лучшим решением, вероятно, было бы расширение метода профсоюзного чиновника, избираемого, чтобы представлять определенную заинтересованную группу. В настоящее время многие такие заинтересованные группы не имеют представителя. Демократия, если она должна существовать не только как политическое явление, но и как психологическое, требует организации различных заинтересованных групп и их представительства в политическом переговорном процессе людьми, которые пользуются влиянием, оправдываемым численностью и энтузиазмом их избирателей. Я имею в виду не то, что эти представители должны заменить собой парламент, но то, что они должны быть каналом, позволяющим парламенту осознать желания различных групп граждан.
Федеральная система желательна в любом случае, когда местные интересы и чувства административных единиц сильнее, чем интересы и чувства, связанные с федерацией. Если бы возникло международное правительство, оно, очевидно, также было бы федерацией национальных правительств со строго определенными полномочиями. Сегодня уже существуют некоторые международные органы, выполняющие определенные функции, например почта, однако эти функции интересуют общество намного меньше, чем вопросы, с которыми работает национальное правительство. Там, где это условие федеративности не выполняется, федеральное правительство обычно ущемляет полномочия правительств отдельных территориальных единиц. В США федеральное правительство усиливалось в ущерб штатам с момента принятия Конституции. Та же тенденция действовала и в Германии в 1871–1918 годах. Даже всемирное федеральное правительство, если бы началась гражданская война из-за передачи власти, в случае победы существенно усилилось бы по сравнению с правительствами национальными. Следовательно, действенность федерации как метода имеет весьма конкретные пределы; но в них федерация является целью желательной и важной.
Похоже, что весьма обширные государственные территории являются в современном мире чем-то неизбежным; действительно, единственной подходящей территорией для решения некоторых из наиболее важных вопросов, особенно войны и мира, является весь мир в целом. Психологические неудобства больших территорий – особенно чувство беспомощности у среднего избирателя, незнание им основных вопросов – следует признать и по возможности минимизировать, в частности, как уже указано выше, за счет организации обособленных заинтересованных групп, но также путем федеративного объединения или передачи прав и полномочий на более низкий уровень. То или иное подчинение индивида – неизбежное следствие увеличения социальной организации. Но если бы опасность войны была исключена, местные избиратели интересовались бы вопросами, в которых они разбираются и на которые в то же время могут по-настоящему влиять, намного больше, чем сегодня. Дело в том, что именно страх войны больше чего-либо другого заставляет людей обращать внимание на далекие страны и внешнюю политику своего собственного правительства.
Там, где есть демократия, все еще остается потребность защищать индивидов и меньшинства от тирании, поскольку тирания сама по себе нежелательна и в то же время поскольку она скорее всего приведет к
