Ж. Д. Бусурманов справедливо отмечает, что большие изменения связаны со вступлением Казахстана (вместе с Россией и Белоруссией) в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Прежде всего, одновременно с этими процессами возник вопрос об ускорении кодификации в названных государствах с преодолением трудностей двоякого рода. Во-первых, нельзя не считаться с тем – пишет Ж. Д. Бусурманов, – что уровень развертывания кодификации в масштабе республики пока еще недостаточный. В частности, стабилизирующее воздействие кодификации на развитие всего национального права ощущается недостаточно. Во-вторых, кодификация права на межгосударственном уровне (а такой будет кодификация в масштабе ТС и ЕЭП) намного сложнее и масштабнее внутригосударственной кодификации. Приступать к ней нельзя без большой подготовительной работы по наведению должного порядка в «правовом хозяйстве» страны и по перестройке его в соответствии с общепризнанными международными стандартами правотворчества и правообразования. При этом внутригосударственный кодификационный массив права будет как бы «повернут» в сторону решения задач, стоящих перед «международными» разделами кодифицированного права. Без такого размежевания внутри национального права и смежных разделов международного права решение проблем кодификации в масштабе ТС и ЕЭП будет, по мнению ученого, немного затруднено[477].
Вместе с тем изучение вопросов правового мониторинга международно-правовых актов применительно к современным процессам интеграции, обусловлено также особенностями современного международного права как особой правовой системы, качественно отличной от внутригосударственного права. Так, для изучения вопросов мониторинга международно-правовых актов необходимо исходить из того, что современное международное право, т. е. международное право XXI в., серьезно отличается от международного права периода XX в. Справедливо считают те ученые, которые определяют современное международное право как совокупность юридических норм, создаваемых государствами путем соглашений и представляющих собой сложный правовой комплекс, предметом регулирования которого являются межгосударственные и иные международные отношения, а также определенные внутригосударственные отношения[478]. В связи с этим необходимо отметить, что границы международного и национального права подвижны, а в орбиту международно-правового регулирования включаются даже те вопросы, которые еще недавно считались прерогативой сугубо внутригосударственного права. Это необходимо учитывать и при мониторинге международно-правовых актов, особенно в прогностическом аспекте его осуществления, так как, на наш взгляд, мониторинг должен не только фиксировать те или иные факты и ситуации, давать их анализ, но и способствовать прогнозу развития международно-правового регулирования, совершенствованию системы выполнения международных обязательств.
Правовым основанием осуществления мониторинга международно-правовых актов в Российской Федерации, также, на наш взгляд, является ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Указанная конституционная норма имеет важнейшее значение для российского права, правотворческого и правоприменительного процессов. Благодаря указанной конституционной норме международные регуляторы уже не являются чем-то чуждым для правоприменителей, а как составная часть российской правовой системы международно-правовые акты подлежат добросовестному исполнению со стороны всех органов публичной власти и, следовательно, должны находиться в «орбите» правового мониторинга, который призван способствовать повышению их эффективности и результативности. Однако для осуществления комплексного правового мониторинга международно-правовых актов одной конституционной нормы недостаточно, необходима разработка предложений по организационно-правовому обеспечению проведения правового мониторинга, совершенствование законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, разработка международно-правовых актов, определяющих порядок осуществления мониторинга в рамках межгосударственных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз, СНГ и т. д.).
Комплексному анализу вопросов правового мониторинга большое внимание уделяется в Республике Казахстан, причем как мониторингу национальных, так и международно-правовых актов. Исследователи вопросов мониторинга в Республике Казахстан отмечают, что последний является важным инструментом обеспечения должного качества принятия государственных решений. При этом не менее актуальным становится умение совместить имеющийся опыт в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики с новыми его формами[479]. Ученые Института законодательства Республики Казахстан справедливо отмечают, что преодоление «разрывов» между правовой действительностью и существующей регламентацией правоотношений необходимо обеспечивается посредством ведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Правовой мониторинг создает возможности для своевременного принятия мер, по урегулированию сферы общественных отношений, попадающих в правовое поле, но не регламентированных правом, тем самым повышая эффективность правотворческого процесса, устанавливает связь между правоприменением и нормотворчеством.
При этом, как указывалось выше, казахские ученые солидарны с нами в том, что понятие «правовой мониторинг» вошло в категориальный аппарат теории права сравнительно недавно. С теоретической точки зрения можно обнаружить определенные объективные предпосылки его появления. Представляется, что его возникновение имело целью заполнить своеобразный пробел, образовавшийся в понятийном аппарате юриспруденции. Дефиниция «правовой мониторинг» в казахской юридической науке не является устоявшимся термином с характерным для данного определения содержанием, что порождает ряд теоретических и практических вопросов[480].
В настоящий момент научная дискуссия возникает при определении не только содержательной стороны указанного термина, но и круга субъектов, осуществляющих этот особый вид юридической деятельности. Широкую полемику вызывают вопросы о методах, приемах и способах ведения правового мониторинга, его результатах. Обозначенные проблемы получили бы свое разрешение, если процесс создания нормативной базы, регламентирующей организацию и обеспечение данного специфического вида деятельности не был бы столь продолжительным[481].
В Концепции организации правового мониторинга в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности, разработанной Институтом законодательства Республики Казахстан отмечается, что «правовой мониторинг – система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом; эффективность реализации нормативных правовых актов».
Методология правового мониторинга представляет собой совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих эффективную организацию деятельности структур, осуществляющих правовой мониторинг, оценку эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики.
Задачей правового мониторинга является представление субъекту нормотворчества объективной информации об эффективных механизмах правового регулирования общественных отношений. Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:
1) определение объекта и круга субъектов правового мониторинга. Объектом правового мониторинга является нормативный правовой акт или его структурная часть;
2) разработка программы и плана проведения правового мониторинга;
3) мониторинговые наблюдения, анализ, оценка;
4) оценка механизмов реализации нормативного правового акта[482].
Кроме того, в Республике Казахстан разработаны Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов нормативных правовых актов[483]. Согласно указанным Методическим рекомендациям под правовым мониторингом следует понимать механизм постоянной оценки, анализа, прогноза состояния, динамики законодательства и практики его применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и в конечном счете направленного именно на определение степени эффективности национального законодательства. Цель правового мониторинга состоит в получении необходимой информации для комплексного анализа состояния системы законодательства, оценки эффективности функционирования правовой системы, выработки на основании результатов мониторинга предложений по совершенствованию законодательства, с одной стороны, и повышения правовой культуры в деятельности организаций и граждан, с другой стороны.
