Распределение дохода — это еще одна область, в которой государство посредством одного комплекса мероприятий нанесло больше ущерба, чем оно было в состоянии исправить с помощью других мероприятий. Перед нами пример оправдания государственного вмешательства под предлогом мнимых изъянов системы частного предпринимательства, тогда как многие явления, вызывающие нарекания сторонников «большого правительства», сами являются результатом действий правительства — и «большого» и «малого».
Глава XI Меры социального обеспечения
Гуманистические и эгалитарные настроения, способствовавшие введению высокопрогрессивного индивидуального подоходного налога, привели за собой множество других мер, направленных на обеспечение «благосостояния» отдельных групп населения. Наиболее значительным комплексом таких мер был цикл мероприятий, которому было присвоено дезориентирующее название «социальное обеспечение» (social security). К числу прочих относятся социальное жилищное строительство (public housing), законы о минимальной заработной плате, поддержание цен на сельскохозяйственную продукцию, специализированные программы помощи и т. д.
Сначала я вкратце остановлюсь на второй группе, главным образом для того, чтобы продемонстрировать, насколько отличным оказался ее фактический эффект по сравнению с первоначально задуманным, а затем перейду к более детальному рассмотрению крупнейшего компонента программы социального обеспечения — страхования престарелых.
Различные программы социального обеспечения:
1. Социальное жилищное строительство. Аргумент, который часто приводят в пользу социального жилищного строительства, построен на выдуманном «внешнем эффекте»: утверждается, что трущобы, в первую очередь, и прочие недоброкачественные жилые массивы, в меньшей степени, дороже обходятся обществу по той причине, что расходы на их пожарную и полицейскую охрану выше. Возможно, что этот внешний эффект действительно существует. Но коль скоро так, это является аргументом не в пользу создания социального жилого фонда, а в пользу более высокого налогообложения жилого фонда, который увеличивает общественные издержки, поскольку это может привести к уравниванию частных и общественных издержек.
На это сразу же возразят, что дополнительные налоги лягут тяжким бременем на лиц с низким доходом, а это нежелательно. В ответ можно сказать, что создание социального жилого фонда предлагается не на основании внешнего эффекта, а как средство оказания помощи лицам с низким доходом. Но если это так, то зачем же в таком случае субсидировать именно жилой фонд? Если фонды предназначены для оказания помощи неимущим, не будет ли больше пользы, если они будут выданы наличными, а не «натурой»? Очевидного семьи, которым оказывается помощь, предпочтут, чтобы деньги им были выданы наличными, а не в виде жилья. Они могут употребить их на жилье, если сами того пожелают. Следовательно, их положение не ухудшится, если им выдадут деньги; если они считают первоочередными другие потребности, им будет лучше, если они истратят деньги на них. Денежная субсидия снимет внешний эффект точно так же, как и субсидия «натурой», ибо если она не будет израсходована на жилье, она всегда будет под рукой для уплаты дополнительного налога, связанного с внешним эффектом.
Таким образом, социальное жилищное строительство не может быть оправдано ни на основании внешнего эффекта, ни на основании помощи неимущим семьям. Если его вообще можно оправдать, то только на основе патернализма: семьи, нуждающиеся в жилье больше, чем в чем-либо другом, и получающие эту помощь, либо не согласны израсходовать деньги на эти цели, либо способны истратить их неразумным образом. Либерал отвергнет подобного рода аргумент, если дело касается взрослых людей. Он будет не в состоянии отвергнуть его в более косвенной форме, когда речь идет о детях, а именно что родители могут пренебречь интересами детей, нуждающихся в лучших жилищных условиях. Но он наверняка потребует более убедительных, более конкретных, чем обычно, доказательств, прежде чем согласится с этим окончательным аргументом как достаточным основанием для крупных расходов на социальное жилищное строительство.
Такими могли быть общие абстрактные рассуждения по поводу социального жилого фонда, не подкрепленные практическим опытом. Теперь, когда мы располагаем конкретным опытом, мы можем пойти значительно дальше. На практике создание социального жилого фонда, как оказалось, привело к совершенно иным последствиям, чем ожидалось.
Социальное жилье не только не улучшило жилищного положения неимущих, как ожидали его сторонники, но оказало прямо противоположное воздействие. В ходе социального жилищного строительства количество разрушенных единиц жилой площади намного превысило число новых сооруженных единиц. В то же время в результате создания социального жилого фонда как такового нисколько не уменьшилось число лиц, нуждающихся в жилплощади. Таким образом, создание этого фонда привело к увеличению числа жильцов на единицу жилплощади. Возможно, что некоторые семьи улучшили свои жилищные условия — те, кому посчастливилось поселиться в домах и квартирах социального жилого сектора. Жилищное же положение остальных ухудшилось, поскольку общая средняя плотность заселения возросла.
Правда, губительные последствия программы социального жилья были в известной степени нейтрализованы частными предпринимателями путем перестройки старой и введения в строй новой жилплощади для тех, кто непосредственно лишился жилья в результате осуществления указанной программы и, в более общем плане, для тех, кто оказался вовлеченным в эту жилищную чехарду с началом социального жилищного строительства. Однако эти частные ресурсы были бы доступны и без программы социального жилья.
В чем кроются причины подобных последствий осуществления программы социального жилья? Общая причина та, о которой мы упоминали неоднократно. Общий интерес, которым руководствовались многие сторонники утверждения подобной программы, был слишком расплывчатым и преходящим. Вслед за принятием программы главенствующими стали конкретные групповые интересы, которые она могла удовлетворить. В данном случае выразителями этих интересов были те местные группы, для которых было желательно очистить и реставрировать пришедшие в упадок районы, — либо потому, что они владели недвижимостью в этих районах, либо потому, что их упадок ставил под угрозу местные или центральные деловые районы. Программа общественного строительства стала удобным способом для осуществления этой цели, требовавшей больше разрушения, нежели созидания. Несмотря на это, мы по-прежнему являемся свидетелями «упадка городов» во всей его неприглядности, если судить по непрекращающимся ходатайствам на выделение федеральных фондов для борьбы с ним.
