землевладельцев уезда, а в губернские – от уездных земств. Тогда стало ясно, что интересы земских представительных учреждений переплетаются с интересами сельских сходов, избиравших старосту и должностных лиц. Отсюда возникла идея создания всесословной волости, но при этом рассматривалось несколько вариантов, в которых по-разному понималась ее организация.
В записке Б. П. Обухова предлагался консервативный вариант создания всесословной волости – под контролем помещика. При этом всесословная волость не включалась в систему земских учреждений. Этот вариант поддерживали граф В. П. Орлов-Давыдов, Д. Н. Губарев. В отличие от консервативного, либеральный вариант всесословной волости рассматривал ее как мелкую земскую единицу, поставленную в основание «здания» народного представительства в России, увенчать которое должно было центральное представительное учреждение (дума или парламент). Этот вариант поддерживали земские деятели63. В 1877–1878 гг. Русско-турецкая война вытеснила из общественных дискуссий и эту проблему. Неудачи на балканском фронте способствовали нарастанию внутриполитического кризиса, усилению революционного движения. Перед самодержавной властью встала угроза народного выступления, и в этих условиях правительственные круги вернулись к обсуждению консервативного варианта всесословной волости. В 1878–1879 гг. в Особых совещаниях под председательством П. А. Валуева – экстраординарных комиссиях, создававшихся для изыскания мер по стабилизации положения в стране, – в качестве средства «успокоения» сельского населения предлагалось устройство всесословной («территориальной») волости под контролем местного помещика. Эта идея получила развитие в царствование Александра III в виде закона о земских начальниках 1889 г., но всесословная волость не предусматривалась. Создание ее являлось частью программы П. А. Стольшина, но так и не было реализовано.
В первой половине 1870-х гг. полемику о будущем страны продолжили два сочинения, написанные представителями противоположных политических взглядов. Это работа Р. А. Фадеева «Чем нам быть», отстаивавшая консервативную программу, и сочинение А. И. Васильчикова «Тайная полиция в России», написанное с целью сокрушить «консервативную партию». Оба произведения появились в 1874 г., но если книга Р. А. Фадеева публиковалась в виде статей в газете «Русский мир», то сочинение А. И. Васильчикова в то время так и не увидело свет64. В сочинении Р. А. Фадеева была намечена «целостная программа внутренней политики с акцентировкой на социальном вопросе»65 – укрепление дворянства с целью превращения его в оплот внутриполитической стабильности, социальный слой, способный противостоять демократическим началам и не допустить развития событий по «французскому сценарию» (то есть по пути Парижской коммуны). Книга вызвала отклики либеральных публицистов – А. С. Суворина, К. Д. Кавелина, Ф. М. Дмитриева,
А. И. Кошелева. Споры вокруг программы Р. А. Фадеева были прерваны внешнеполитическими событиями – балканским кризисом, – а затем внимание переключилось на Русско-турецкую войну.
Таким образом, программа попятного движения не была реализована в 1870-х гг. Издержки преобразований были еще не очевидны, и сам император не собирался противоречить недавно провозглашенному им курсу. Консервативная программа на втором этапе царствования Александра II существовала «как второй план правительственной политики»66.
На первый план эта программа вышла уже в период внутриполитического кризиса начала 1880-х гг. Г. К. Градовский назвал 1877–1881 годы «роковым пятилетием»67. Самодержавная власть прибегла к старому испытанному инструменту – «маленькой победоносной войне», с помощью которой правящие круги надеялись найти выход из внутреннего кризиса. Однако Русско-турецкая война 1877–1878 гг. только усилила разрыв между властью и обществом. Существенной особенностью «рокового пятилетия» стала деятельность экстраординарных органов власти (Особого совещания и Верховной распорядительной комиссии) и введение чрезвычайного законодательства с акцентом на административно-полицейских мерах68.
Внутриполитический кризис был вызван целым комплексом причин: Русско-турецкой войной 1877–1878 гг., связанными с военными расходами финансовыми трудностями, активизацией революционного движения и участившимися покушениями на императора. Череда военных неудач способствовала росту оппозиционных настроений внутри страны, отчетливо проявившихся во время судебного процесса над Верой Засулич. Победа над Турцией не смогла укрепить пошатнувшийся авторитет власти из-за пересмотра итогов войны на Берлинском конгрессе. К тому же цена победы оказалась слишком высокой69. Снова, как и после Крымской войны, раздавалась критика в адрес «несостоятельной» системы управления70. Ответным шагом Александра II стали новые кадровые перестановки: в 1878 г. на посту министра юстиции графа К. И. Палена сменил Д. Н. Набоков, министра финансов М. X. Рейтерна – С. А. Грейг, министра внутренних дел А. Е. Тимашева – Л. С. Маков (а в 1880 г. – М. Т. Лорис-Меликов). Принятие Болгарией Тырновской конституции 1879 г., в разработке которой приняли участие российские государственные деятели, повлекло оживление конституционных настроений в российском обществе.
В период внутриполитического кризиса наметилась программа нового этапа преобразований, в центре которых снова оказалась система налогообложения – основа финансового благополучия страны и, следовательно, политической стабильности. 23 марта 1879 г. была образована очередная Податная комиссия, предложившая новый проект подоходного налога. От него освобождались помещики, для которых был предусмотрен личный налог71. Первым шагом к преобразованию системы прямых налогов должно было стать понижение выкупных платежей, приведенных в соответствие с доходностью земли. Это открывало дорогу целой серии реформ: давало крестьянам возможность в будущем отказаться от надела и выйти из общины, могло привести к ограничению или отмене круговой поруки, к преобразованию паспортной системы72.
Этот пункт был включен в программу, которую в 1878–1881 гг. Р. А. Фадеев и генерал-адъютант И. И. Воронцов-Дашков изложили в книге «Письма о современном состоянии России. 11–20 апреля 1879 – 6 апреля 1880», сначала анонимно опубликованной в Лейпциге, а затем переизданной несколько раз в России в 1881–1882 гг.73 Идеи самобытного развития России и критика «засилья» бюрократии и просчетов администрации сочетались с перечнем мер по осуществлению намеченных в 1860–1870-х гг. преобразований (как политических, так и экономических): установление единства управления путем создания правительственного кабинета – «кабинетного совета под личным председательством государя» из «нескольких выдающихся государственных людей»74; приведение выкупных платежей в соответствие с доходностью земли; перевод временнообязанных крестьян на выкуп; увеличение сроков между переделами земли; введение системы доступных кредитов и страхования для крестьян; «правильная, наивозможно упрощенная организация переселения»; облегчение аренды земель для крестьянских общин; преобразование волости «во всесословное учреждение»75. Эти пункты стали программными задачами царствования Александра III.
Некоторые из них были включены в антикризисную программу М. Т. Лорис-Меликова, 14 февраля 1880 г. возглавившего Верховную распорядительную комиссию, а 6 августа – Министерство внутренних дел. Во всеподданнейших докладах 11 апреля 1880 г. и 28 января 1881 г. новый министр представил широкую программу осуществления реформ, намеченных, но не доведенных до конца в 1860–1870-х гг.: церковной, податной, паспортной, переселенческой, рабочего законодательства, местной администрации и законодательства о печати. Обсуждение некоторых преобразований и разработку законопроектов министр внутренних дел предполагал передать в две подготовительные комиссии – административно-хозяйственную и финансовую, – в состав которых наряду с чиновниками должны были войти представители земских и городских учреждений. Затем разработанные таким образом законопроекты передавались бы в Общую
