4) равный доступ граждан к государственной службе;
5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Некоторые принципы государственной службы и системы построения государственной службы, такие, например, как принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, совпадают. Другие принципы системы госслужбы, такие как единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, в качестве принципов государственной службы в ФЗ «Об основах…» не установлены.
Лекция 3. Развитие института государственной и муниципальной службы: историко-правовой аспект
1. Государственная и муниципальная служба до начала XVIII в.
Государственная и муниципальная служба имеет достаточно длительную историю и зародилась еще в Древнерусском государстве. Однако если для Древней Руси и для периода образования централизованного Российского государства характерна служба непосредственно князю (преимущественно военная служба – дружина), то в XVII – XVIII вв. служба осуществляется уже в интересах всего государства. В XVII в. служба становится профессиональной, и управление государством осуществляется посредством должностных лиц, работающих в приказах.
Итак, в XI в. государственный аппарат мало чем отличался от органов управления княжеским хозяйством. Собственно говоря, «дворцовые слуги», своеобразные государственные служащие, управляли одновременно и княжеским двором, и княжеством в целом. Местное управление в городах осуществлялось посадниками, в сельской местности – волостелями. Однако говорить о муниципальной службе в привычном смысле еще рано: посадники и волостели, являясь представителями князя на местах, осуществляли государственную власть, о самостоятельности органов местного самоуправления не может быть еще и речи.
С централизацией Руси усложняется и система управления. Хотя государственные служащие («пути») по-прежнему служат и княжеству, и непосредственно князю, появляется необходимость в создании нового управленческого аппарата. Постепенно во главе «путей» (конюших, сокольничих и т. д.) становятся путные бояре, призванные управлять, а к концу XV в. появляются приказы – новые государственные органы.
Со временем усложнилась и внутренняя структура приказов, приказные дьяки становились профессиональными государственными служащими, для которых управление являлось основным родом занятий и источником финансов (дьяки получали жалование из казны). Увеличивалось и число приказов: к началу XVI в. их уже около 10 (приказы Большого дворца, Казенный, Разрядный, Посольский, Разбойный, Ямской и др.).
Местное управление вплоть до XVI в. составляла все та же система кормлений (посадники и волостели, назначаемые на срок от 1 до 3 лет). Однако такая система не обеспечивала всех нужд государства, поэтому княжеская власть пыталась провести реформу местного управления: посадникам и волостелям были предоставлены большие права, за ними был установлен контроль (появилась специальная контролирующая должность «кормленый дьяк»), выпускались новые нормативные акты о деятельности местных органов. Однако реформы не дали ожидаемых результатов, и именно в это время появляются выборные органы местного самоуправления, что свидетельствует о некоторой самостоятельности местной власти.
Выборные органы на местах состояли из губных и земских изб, которым принадлежали полицейские, судебные и финансовые полномочия. Контролировал работу выборных органов местного самоуправления Разбойный приказ. Управление в городах осуществляли городовые приказчики, назначаемые Великим князем и подчиненные Разрядному и Казенному приказам.
Новый орган государственной службы, а, следовательно, и большое число государственных служащих появились в период правления Ивана Грозного – опричники. Функциями опричнины стала не только личная охрана Великого князя, но и политический сыск, а также карательные задачи.
Кроме появления опричнины, Иваном Грозным были проведены и другие реформы в области государственного управления: отменена система кормлений, земская и губная реформы, осуществлены некоторые преобразования в Боярской думе, появился Земский собор. При Боярской думе в середине XVI в. образовывается своеобразный чиновничий орган – канцелярия, функциями которого стало ведение делопроизводства. Законодательное закрепление системы государственной службы и службы на местном уровне было осуществлено Судебником 1550 г.
Основу государственного управления XVI в. составляет приказное производство: число приказов растет, увеличивается их компетенция, но вместе с тем растут бюрократизм и коррупция в государственных органах. Продолжает изменяться и местное управление: система кормления окончательно отменена, действуют губные и земские избы.
В компетенцию губных изб входили карательные функции, сбор налогов и податей, «разбойные» дела и суд над разбойниками, убийцами, беглыми, перепись населения, контроль над питейными заведениями и постоялыми дворами. Весьма интересен должностной состав губных изб: руководили ими выборные губные старосты, помощь им оказывали старосты, десятские, «лучшие» люди – своеобразные прародители дворянского сословия.
Компетенция земских изб распространялась только на посадских и крестьян. Земские органы состояли из земских старост, лучших людей, земского дьяка.
В начале XVII в. была проведена существенная реформа местного самоуправления: в уезды и города назначались воеводы. При воеводе создавались специальные органы – приказные избы. Органы местного самоуправления, созданные ранее, были поставлены в подчинение воеводам.
2. Реформирование государственной и муниципальной службы (XVIII в. – 1917 г.)
Реформирование государственной службы произошло в 1722 г. с принятием Петром I Табеля о рангах. Данный документ делил чиновническое сословие на 14 рангов, выделяя при этом статские, придворные и военные чины. Таким образом, в XVIII в. появляется новое привилегированное сословие «служилых людей» – дворянство. Табель о рангах действовал вплоть до ноября 1917 г.
Кроме табеля о рангах, в XVIII в. в области регулирования государственной службы существовали и другие нормативно-правовые акты: «О безволокитном и правом вершении дела» (1719 г.), «Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719 г.) и т. д.
В начале XVIII в. правительство Петра I стало проводить политику, согласно которой в органы местного самоуправления стали привлекаться местные дворяне. Но при этом в муниципальных органах служило слишком много людей, что существенно затрудняло их работу и требовало достаточно много финансов для выплаты им жалованья.
Постоянное денежное жалованье для государственных служащих было введено в 60-х г. XVIII в. Для высших чиновников и для мелких канцелярских служащих сумма такого жалованья была различна. Кроме того, с 60-го г. XVIII в. отслужившие не менее 35 лет начиная с 15-летнего возраста получают пенсию (пансион).
В связи с возросшим аппаратом государственных служащих и вместе с тем выросшими расходами на их содержание Манифестом от 15 декабря 1763 г. «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми…» к источникам выплат государственным служащим отнесены налоги и сборы со сделок, торговли, производства спиртных напитков и т. д.
Начало XIX в. ознаменовалось кодификацией гражданского законодательства, в том числе и законодательства о гражданской службе. В 1835 г. Николай I принимает Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». Лица, работающие в государственном аппарате, разделяются в зависимости от полученного образования на 3 разряда:
1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
3) не окончившие высших и средних учебных заведений.
Законодательство о гражданской службе уже в XIX в. устанавливало ряд ограничений, связанных с поступлением и прохождением службы. Так, поступить на государственную службу можно было только с 14 лет, при этом лишь с 16 лет служба являлась действительной. Однако при поступлении на гражданскую службу большое значение имели не только возраст, происхождение, подданство, но и знания, а также «гражданская честь».
