Читаем без скачивания Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

В 2001 г. кризис в Македонии завершился подписанием Охридского рамочного соглашения[172] , которое призывало к конституционным изменениям и принятию нового закона о местном самоуправлении (принятому в 2002 г.).

На современном этапе Македония имеет один из наиболее действенных планов проведения реформ, направленных на децентрализацию, среди пяти рассматриваемых в настоящем исследовании стран с переходной экономикой. В результате объединения небольших юрисдикции местного самоуправления в 2004 г. в Македонии была создана четкая территориальная структура. В стране существуют два правительственных уровня – один уровень центрального правительства и один уровень органов местного самоуправления, в которые входят 84 муниципалитета (вместе с территорией столицы Скопье). Финансирование органов местного самоуправления регламентируется рядом законов, включая Закон о местном самоуправлении (2002) и Закон о финансировании местного самоуправления (2004).[173]

До 1996 г. существовало 34 муниципалитета. Закон о территориальной организации привел к более фрагментированной структуре, включающей в себя 123 муниципалитета и город Скопье как особый орган самоуправления. В 46 из 123 местных юрисдикции население составляло менее 5000 человек. После принятия в 2004 г. нового Закона о территориальной организации Македония была реструктурирована в 84 муниципалитета (15 из которых все еще насчитывают менее 5000 жителей) и город Скопье как особое подразделение самоуправления.

Новый закон также предусматривает более правильное распределение доходов (передачу налога на недвижимость на местный уровень) и основанную на правилах систему трансфертов, (регламентирующих разделение доходов, отраслевые и выравнивающие гранты). Хотя передача ответственности будет происходить поэтапно, предполагается, что в результате реформ местным органам самоуправления будет передана ответственность за обеспечение начального образования, медицинские услуги, социальную защиту и культуру. Для того чтобы не допустить потенциального «разбазаривания» ресурсов на местном уровне, был установлен ряд жестких требований, которые должны быть обеспечены, чтобы конкретные органы местного самоуправления могли взять на себя эту новую ответственность.

Общий государственный сектор в Македонии состоит из Центрального Правительства, органов местного самоуправления (ОМС) и внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды включают в себя Пенсионный фонд, Фонд здравоохранения, Дорожный фонд и Фонд занятости. По данным на январь-февраль 2004 г., общие правительственные расходы составляют 30,9% ВВП. Почти 93,9% общих правительственных расходов составляют текущие расходы, из которых 61% выделяется на социальное обеспечение (Пенсионный фонд, Фонд занятости, социальные, структурные программы и т. д.). Заработная плата составляет 26% текущих расходов.

Ниже приведена доля расходов, %, различных уровней правительства в Македонии в 2004 г.

Правительство общее...................35,88

Правительство центральное............26,90

Внебюджетные фонды...................20,63

Органы местного самоуправления.....2,66 (0,9 в 2001 г., 1,38 в 2002 г.)

Расходы органов местного самоуправления в размере 2,66% ВВП по сравнению с 26,90% ВВП, расходуемыми Центральным Правительством, указывают на то, что Македония является одной из наиболее централизованных стран в Европе.

Статья 22 Закона о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципалитетов, включающую в себя: городское планирование и зонирование; защиту окружающей среды и природоохранные мероприятия; местное экономическое развитие; работу коммунальных служб; культурное развитие в соответствии с национальной программой культуры, спорта и отдыха; социальную защиту и защиту детей; фонды образовательных учреждений, финансирование и управление начальной и средней школой в сотрудничестве с Центральным Правительством; организацию транспорта и обеспечение продуктами питания и жильем студентов в студенческих общежитиях; здравоохранение – управление системой организаций здравоохранения и оказания первичной медико-санитарной помощи; принятие мер для защиты и спасения граждан и материальных ценностей в случае военных разрушений, стихийных бедствий и других инцидентов; противопожарную защиту, обеспечиваемую местными пожарными частями; надзор за деятельностью, относящейся к компетенции муниципалитета, и др.

В соответствии с этим законом муниципалитет может создавать компании для оказания государственных услуг, относящихся к его компетенции, или он может делегировать определенные государственные вопросы местного значения другим юридическим лицам, компаниям или частным лицам. В случае делегирования определенной ответственности другим организациям, муниципалитет несет ответственность за выполнение переданных функций.

Хотя закон, принятый в 2002 г., отнес названные выше функции к компетенции местного уровня, процесс передачи этих функций на местный уровень не был завершен[174] . Фактически эти функции остаются компетенцией Центрального Правительства, пока соответствующие линейные министерства не разработают отраслевые законы, которые ускорят процесс передачи конкретных функций. В число министерств входят:

1) Министерство культуры (библиотеки, памятники и мемориалы, художественные центры и т. д.);

2) Министерство образования (начальная и средняя школа, требования к учащимся);

3) Министерство транспорта и связи (названия улиц, управление дорожным движением, строительство и планирование городов и местности);

4) Министерство экономики (общественное питание, туризм, ремесла и торговля);

5) Министерство здравоохранения (первичная медико-санитарная помощь, участие в совете директоров, защита от инфекционных заболеваний);

6) Министерство финансов (финансирование муниципалитетов, передача ответственности за налог на недвижимость и местные сборы и платежи);

7) Министерство труда и социальной политики (защита детей и пожилых людей);

8) Министерство охраны окружающей среды и градостроительства (защита окружающей среды, природоохранные мероприятия, захоронение и переработка отходов, водное хозяйство, качество воздуха, планирование городов и территорий);

9) Министерство внутренних дел (пожарная служба).

Правовая основа для передачи большого числа полномочий на местный уровень была заложена в Конституции Республики Македония и Законе о местном самоуправлении, принятом в 2002 г. К настоящему времени было принято около 32 отраслевых законов, регламентирующих отношения в области: культуры, образования и науки, местного экономического развития, здравоохранения, местного финансирования, социальной защиты и защиты детей, охраны окружающей среды и пожаротушения.

Существующая в настоящее время в Македонии организация ОМС представляет собой параллельную структуру власти, разделенную между советом и мэром. Совет является законодательным органом ОМС, он принимает устав, бюджет, создает государственные учреждения и коммунальные предприятия, назначает руководителей по предложению мэра, создает административные органы и т. д. Служба мэра, в свою очередь, является исполнительным органом ОМС, отвечающим за выполнение решений совета, управление администрацией ОМС, имуществом, назначение архитектора.

Хотя правовая основа фискальной децентрализации уже существует, ее осуществление зависит от квалификации административного персонала ОМС. Новый Закон о финансировании органов местного самоуправления, принятый в 2004 г., устанавливает следующие обязательные требования к персоналу администрации ОМС:

не менее двух финансовых работников, отвечающих за управление финансами, подготовку бюджета и составление отчетов;

старший бухгалтер, назначаемый мэром, имеющий экономическое образование и опыт работы не менее пяти лет в финансовой сфере;

процедуры и система внутреннего аудита, при которой внутренние аудиторы назначаются советом ОМС по рекомендации мэра. Внутренний аудитор должен иметь экономическое или юридическое образование и двухлетний опыт работы в области финансов. Аудитор является независимым лицом (в соответствии с законом) и отчитывается непосредственно перед мэром и советом ОМС;

по крайней мере трое служащих, отвечающих за оценку и сбор налогов.

В табл. 8.12 отражена большая неравномерность в уровнях и составе расходов между ОМС в Македонии. Различие в расходах на душу населения значительно. Самые бедные ОМС тратят на душу населения только у средних затрат ОМС и лишь незначительную часть того, что тратят самые обеспеченные ОМС. Состав расходной части также значительно отличается. Некоторые ОМС тратят 100% своих текущих расходов на заработную плату; у других ОМС довольно значительная часть расходов идет на инвестиции.