Конституция Германской империи была принята 14 апреля 1871 г. Фактически в своих основных чертах она повторяла конституцию Северо-Германского союза. Главной ее задачей стало, с одной стороны, обеспечить Германии возможность дальнейшего экономического и социального развития, а с другой – сохранить традиционалистские властные структуры, которые существовали в Пруссии. Словно следуя рецепту Талейрана, основной закон государства был кратким и темным. В нем существовало огромное количество лакун, умолчаний и расплывчатых формулировок. В связи с этим внутренняя политика государства зачастую превращалась в схватку рейхстага и властной верхушки, в которой первый, как правило, оказывался слабее.
Главой государства являлся император. Трон монарха был закреплен за прусскими королями из династии Гогенцоллернов – одно из наиболее ярких свидетельств доминирования Пруссии в новой империи. Император обладал достаточно широкими полномочиями. В его руках находились внешняя политика (заключение договоров и союзов, вопросы мира и войны), армия (император являлся верховным главнокомандующим вооруженных сил Германской империи), он имел право по собственному усмотрению назначать главу правительства – канцлера и других высших имперских чиновников, созывать, распускать и прерывать работу парламента, публиковать законы и следить за их исполнением. Несмотря на то что он непосредственно не участвовал в законотворческой деятельности, все законы публиковались от его имени. Одной из важнейших привилегий императора было право интерпретации конституции, что в условиях неполноты и противоречивости последней становилось исключительно эффективным инструментом власти. Император мог также проверять конституционность любого закона и являлся в этом вопросе высшей инстанцией – таким образом, через «черный ход», он получал определенное право вето в отношении неугодных ему решений парламента. Большое значение в системе государственных органов играли стоявшие вне всяких конституционных рамок военный и гражданский кабинеты кайзера. Огромная и, по сути, никем и ничем не ограниченная власть императора над армией многократно усиливала реальное могущество главы государства – Х. Ломейер справедливо называл ее «важнейшим из прав» монарха [398]. Именно на особе императора замыкались все нити руководства в гражданской и военной сфере – это позволяло ему еще больше усиливать свою позицию, действуя в соответствии с тактикой «разделяй и властвуй».
Вильгельм I, вступивший в 1871 году на императорский трон, был в значительной степени человеком «старой эпохи». Очень многие черты новой империи были ему неприятны, и он стремился продолжать прусские традиции, сопротивляясь по мере возможности всякой модернизации. Армия была любимым детищем Вильгельма, и последний принимал непосредственное участие в решении всех вопросов, касавшихся вооруженных сил. В особенности он стремился оградить армию от любой тени парламентского влияния – призрак «конституционного конфликта» не покидал императора до последних дней его жизни. Для широких масс населения Вильгельм стал символом германского единства, национальным героем, и его популярность была исключительно высока. Поэтому в решающие моменты политической борьбы авторитет кайзера зачастую бросался на весы в качестве своеобразного ultima ratio, помогавшего правительству одержать победу над своими противниками.
Во главе имперского правительства стоял канцлер. Он назначался императором и был единственным имперским министром. А. Градовский называет его «основанием, началом и концом всей исполнительной власти» [399]. Несмотря на то что формально он считался «ответственным», никакой реальной ответственности перед парламентом канцлер не нес. Формально он был проводником политики императора, но при этом обладал достаточно серьезными полномочиями – М. Рау говорит о его должности как о «ключевой позиции в конституционной действительности Второй империи» [400], В. Тройе – даже о «гегемонии» канцлера [401].
Зависимость министра от императора оборачивалась одновременной зависимостью императора от него. В частности, канцлер должен был ставить свою подпись на всех распоряжениях кайзера, касавшихся сферы деятельности правительства, таким образом разделяя ответственность за них. Как правило, канцлер являлся также министром-президентом Пруссии, председателем и одним из прусских уполномоченных в бундесрате, что позволяло ему непосредственно влиять на законодательную деятельность. Занимая целый ряд ключевых позиций, имперский министр тем самым многократно усиливал свое значение в системе государственных институтов. Помимо всего прочего, большой объем полномочий канцлера, по мнению ряда историков, играл роль дополнительной консолидирующей силы в новой империи [402].
Канцлер был единственным связующим звеном между императором, прусским государственным министерством, бундесратом и рейхстагом. Это делало его позицию в определенной степени уязвимой, но в то же время открывало перед ним весьма широкие возможности. Однако не только конституционными нормами, но и огромным личным влиянием было обусловлено положение Бисмарка – в частности, его репутацией великого государственного деятеля, «национального героя», одного из творцов германского единства, его отношениями с императором, который поддерживал его практически по всем вопросам. Значение поста канцлера в период пребывания на нем Бисмарка далеко выходило за рамки ниши, отведенной ему законодательством. Некоторые историки говорят вообще о том, что система Бисмарка могла существовать только при условии нахождения у власти «железного канцлера», и считают это «исторической ошибкой» [403]последнего. Справедливости ради следует заметить, что мало кому из действительно крупных государственных деятелей удалось избежать подобной ошибки.
Существует мнение, что «необходимость добиться согласия императора на свою политику была для канцлера при Вильгельме I чистой формальностью» [404]. Но преуменьшать самостоятельную роль императора не следует – он никогда не являлся марионеткой Бисмарка и всегда обладал своей собственной точкой зрения во многих вопросах – в частности, в военном. Можно привести достаточно много примеров того, как Вильгельм оказывал ожесточенное сопротивление проектам Бисмарка. Впрочем, когда решение действительно становилось принципиальным для развития государства, канцлеру, как правило, удавалось убедить своего монарха – при этом широко использовалась угроза отставки.
Под руководством канцлера находились имперские ведомства, возглавляемые статс-секретарями, и мощный бюрократический аппарат. Напрямую ему подчинялись администрация имперского канцлера; ведомство иностранных дел; адмиралтейство; генеральный почтамт; имперское ведомство железных дорог; имперский банк и имперская счетная палата. Позже к ним добавились и другие инстанции.
Бюрократия играла в государстве не меньшую роль, чем центральные органы власти; именно она представляла исполнительную власть на местах, во многом определяя повседневную жизнь и настроения простых граждан империи. Бюрократический аппарат страны был к тому моменту уже достаточно консервативен, чиновники по своим воззрениям оказывались либеральнее лишь самых закоренелых реакционеров. Поэтому он играл роль противовеса по отношению к органам народного представительства. Он составлял твердую и нерушимую опору правительства, лояльность и система ценностей бюрократии гарантировалась строгим отбором.
С формально-юридической точки зрения Германская империя представляла собой союз множества отдельных немецких государств. Именно совокупности правителей последних и принадлежал имперский суверенитет. Как писал французский историк Ш. Сеньобос, Германия тех лет являлась «союзом, ставшим империей, не переставая при этом быть союзом» [405]. Многие сферы компетенции остались в руках правительств отдельных государств – членов империи. Последние обладали юрисдикцией во всех областях, касавшихся повседневной жизни людей, – образования, здравоохранения, обеспечения общественного порядка и гарантий основных прав гражданина, не зафиксированных в имперской конституции. Каждое государство – член империи располагало собственным бюджетом, в который шла значительная часть имевшихся в стране налогов (в первую очередь прямых) и из которого оно покрывало свою долю дефицита имперского бюджета путем так называемых «матрикулярных взносов». Если рейхстаг как общегерманский орган был противовесом против партикуляризма, то федеративное строение империи являлось в значительной степени противовесом по отношению к парламентаризму.
