Одно из следствий заключалось в том, что плата, взимаемая за перевозки на короткие расстояния или даже за один короткий рейс, иногда была выше, чем общая сумма, взимаемая за дальнюю перевозку между двумя отдаленными пунктами. Конечно, никто не жаловался на низкую плату на дальние перевозки, однако все были недовольны более высокой платой на коротких маршрутах. Точно так же не жаловались привилегированные грузоотправители, получавшие скидки в результате тайной борьбы за снижение тарифов, но те, кому не удавалось получить скидки, громко возмущались «дискриминационным ценообразованием».
В то время железнодорожные компании были героями дня. Заметные со всех сторон, высококонкурентные, связанные с Уоллстрит и финансовыми центрами восточного побережья, они были постоянным источником историй о финансовых манипуляциях и аферах в высших сферах. Они стали естественной мишенью, особенно для фермеров Среднего Запада. Движение грейнджеров, возникшее в 1870-х годах, подвергало нападкам «монополистические железные дороги». К ним присоединились партия гринбеков, союз фермеров и т. д. и т. п., которые проводили агитацию, чаще всего успешную, в законодательных органах штатов за установление правительственного контроля над грузовыми тарифами и практикой их установления. Популистская партия, благодаря которой снискал известность Уильям Дженнингс Брайан, призывала не только к регулированию железных дорог, но и требовала передать их в полную государственную собственность и управление{99}. Карикатуристы с неизменным успехом изображали железные дороги в виде спрутов, удушающих страну и оказывающих громадное политическое влияние — которым они на самом деле обладали.
Поскольку кампания против железных дорог набирала силу, многие дальновидные железнодорожные магнаты осознали, что могут обернуть ее в свою пользу и использовать федеральное правительство для навязывания своих соглашений по установлению фиксированных цен и разделу рынков, а также для защиты от правительств штатов и местных органов управления. Они присоединились к реформаторам, поддержав их требования о введении правительственного регулирования. Результатом было создание в 1887 году Комиссии по межштатному транспорту и торговле.
Потребовалось около десяти лет, чтобы Комиссия заработала в полную силу. К тому времени реформаторы отправились в очередной крестовый поход. Железные дороги были лишь одной из сфер их интересов. Они достигли своей цели, и у них не было кровной заинтересованности в том, чтобы заниматься всерьез деятельностью Комиссии. Что касается железнодорожных компаний, то здесь ситуация была совершенно иной. Железные дороги были их бизнесом, их всепоглощающей заботой. Они были готовы заниматься ими 24 часа в сутки. И кто, кроме них, обладал достаточной квалификацией, чтобы укомплектовывать штаты и руководить Комиссией? Очень скоро они научились использовать ее в своих интересах.
Первым руководителем комиссии был юрист Томас Кули, который в течение многих лет представлял интересы железных дорог. Он и его коллеги стремились получить от Конгресса больше регулирующих полномочий и получили их. Ричард Дж. Олни, министр юстиции в администрации президента Кливленда, писал железнодорожному магнату Чарльзу Э. Перкинсу, президенту железнодорожной компании Burlington & Quincy, спустя несколько лет после учреждения КМТТ:
Комиссия, после ограничения ее функций в судебном порядке, является или, по крайней мере, может стать очень полезной для железных дорог. Она удовлетворяет требованиям публики о правительственном контроле над железными дорогами, и в то же время этот контроль является практически номинальным. В дальнейшем по мере своего развития Комиссия будет все более благосклонно воспринимать взгляды бизнеса и железных дорог. Таким образом, она станет своего рода барьером между железнодорожными корпорациями и населением и защитой от поспешных и сырых законов, враждебных интересам железных дорог… Более мудрым решением было бы не разрушать Комиссию, а использовать ее{100}.
Комиссия разрешила проблему дальних и коротких перевозок, т. е. повысила тарифы на дальние перевозки с тем, чтобы сравнять их с тарифами на короткие перевозки. Все были довольны, кроме потребителей.
С течением времени полномочия Комиссии возрастали, и она стала осуществлять все более тесный контроль над каждым аспектом железнодорожного бизнеса. Вдобавок произошел сдвиг власти от прямых представителей железных дорог к растущему аппарату Комиссии. Однако это не представляло угрозы для железных дорог. Многие бюрократы пришли из железнодорожной отрасли, их повседневная деятельность была связана с железными дорогами, и их большие надежды на будущую успешную карьеру были также связаны с ними.
Реальная угроза железным дорогам возникла в 20-х годах, когда появились автоперевозчики на дальние расстояния. Искусственно завышенные тарифы на железнодорожные грузоперевозки, установленные Комиссией, послужили стимулом для скачкообразного роста грузовых автоперевозок. Эта отрасль была нерегулируемой и высококонкурентной. Любой человек мог начать свой бизнес, если был в состоянии купить грузовик. Главный аргумент против железных дорог в кампании за правительственное регулирование сводился к необходимости контролировать монополистов, чтобы они не эксплуатировали потребителей. Этот довод не имел никакого отношения к грузовому автотранспорту. Трудно было бы найти отрасль, настолько полно удовлетворявшую требованиям того, что экономисты называют «совершенной» конкуренцией.
Но это не остановило агитацию железнодорожных компаний за установление контроля над дальними автогрузовыми перевозками со стороны Комиссии по межштатному транспорту и торговле. И они преуспели. Закон об автомобильных перевозчиках, принятый в 1935 году, предоставил Комиссии юрисдикцию над грузовыми автоперевозчиками — с целью защиты железных дорог, а не потребителей.
История с железными дорогами повторилась с грузовыми автоперевозками. Были созданы картели, зафиксированы тарифы, предписаны маршруты. По мере роста объемов грузоперевозок представители грузоперевозчиков стали оказывать все большее влияние на Комиссию и постепенно оттеснили представителей железных дорог с их доминирующих позиций. Комиссия превратилась в агентство, предназначенное для защиты грузовых автоперевозок от железных дорог и мелких автотранспортных компаний в той же мере, что и для защиты железных дорог от конкуренции со стороны автоперевозчиков. На деле под этим прикрытием защищались интересы собственно бюрократии.
