Проблема контроля загрязнения и защиты окружающей среды в большой мере усложняется тем, что выигрыши и потери выпадают на долю третьих лиц. Так, выигрыш от большей сохранности заповедников дикой природы, улучшения рекреационного качества озер и рек, более чистого воздуха в городах, как правило, выпадает не на долю тех людей, которые понесли потери от повышения в результате этого цен на продукты питания, сталь или химикаты. Как правило, люди, получающие наибольший выигрыш от уменьшения загрязнения, имеют более высокий финансовый и образовательный уровень, чем люди, которые выиграли бы от снижения цен на товары и, следовательно, повышения уровня загрязнения. Последние, возможно, предпочли бы более дешевую электроэнергию более чистому воздуху. «Закон директора» действует и в сфере загрязнения среды.
В стремлении контролировать загрязнение среды применяется тот же подход, что и при регулировании железных дорог и грузового транспорта, контроля продуктов питания и медикаментов и обеспечения безопасности промышленных товаров. Создай регулирующее правительственное агентство с неограниченными полномочиями издавать правила и распоряжения, регламентирующие деятельность частных предприятий, индивидов, штатов или местных сообществ. Усиль эти предписания посредством санкций, налагаемых агентством или судами.
В этой системе отсутствуют эффективные механизмы обеспечения баланса затрат и выгод. Сводя проблему к изданию директив, выполняемых под угрозой силы, система создает ситуацию, предполагающую преступление и наказание, а не куплю-продажу; оперирует категориями «правильно или неправильно», а не «больше или меньше». В результате система имеет те же самые дефекты, что и подобное регулирование в других сферах. Люди или агентства, деятельность которых подлежит регулированию, очень заинтересованы в том, чтобы расходовать ресурсы не для достижения целей регулирования, а для того, чтобы надавить на бюрократов и добиться принятия благоприятных решений. Эгоистические интересы регулирующих субъектов, в свою очередь, имеют самое отдаленное отношение к первоначальной цели. Как это зачастую бывает в бюрократическом процессе, сконцентрированные интересы легко берут верх над разрозненными и расплывчатыми. В прежние времена это в основном были интересы коммерческих предприятий, особенно крупных и общественно значимых. Позднее они объединились с самозваными, хорошо организованными группами, говорящими от лица «общественных интересов» и претендующими на выражение интересов своего «электората», который, возможно, совершенно не подозревает об их существовании.
Многие экономисты согласны с тем, что гораздо более эффективным способом контроля загрязнения, нежели существующий метод целевого регулирования и контроля, является введение рыночной дисциплины путем взимания платы за сбросы. Например, вместо того, чтобы требовать от фирм строительства специальных заводов по переработке отходов или соблюдения предписанного уровня качества воды в сточных водах, сбрасываемых в озеро или реку, можно взимать определенный налог с единицы стока. Таким образом, предприятие будет заинтересовано использовать наиболее дешевый способ сокращения сброса сточных вод. И что не менее важно, при этом будет существовать объективная информация о затратах на снижение загрязнения. Если низкий налог приведет к большому снижению, это будет четким показателем того, что сброс выгодно запретить. С другой стороны, если даже при высоком налоге сброс останется большим, это будет свидетельствовать об обратном, но в то же время обеспечит значительные суммы для компенсации пострадавшим или возмещения ущерба. Ставка налога может варьироваться по мере того, как в ходе эксперимента будет поступать информация о затратах и выгодах.
Как и регулирующие правила, плата за сточные воды автоматически налагает затраты на потребителей продукции, производство которой привело к загрязнению. Продукция, производство которой связано с высокими затратами на уменьшение загрязнения, будет стоить дороже продукции с более низкими затратами, точно так же как теперь продукция, на которую регулирование налагает высокие затраты, растет в цене по сравнению с другими видами продукции. Производство такой продукции будет снижаться, а других видов расти. Различие между платой за сброс сточных вод и регулированием заключается в том, что плата будет контролировать загрязнение более эффективно и с меньшими затратами, меньше отягощать те виды деятельности, которые не загрязняют среду.
Как пишут в своей великолепной статье А. Мирик Фримэн III и Роберт Х. Хэвмэн, «можно всерьез предположить, что причина, по которой экономическое стимулирование не было испробовано в этой стране, заключается в том, что оно бы действительно сработало».
Они указывают, что «введение платы за загрязнение в сочетании со стандартами качества окружающей среды разрешит большую часть политических конфликтов, связанных с окружающей средой. Это будет сделано в высшей степени прозрачным образом, так что потерпевшие от такой политики смогут увидеть, что на самом деле происходит. Все дело в открытости и ясности тех альтернатив, которых стремятся избежать политики»{114}.
Таково очень краткое изложение крайне важной проблемы, имеющей далекоидущие последствия. Достаточно предположить, что трудности, создаваемые правительственным регулированием в тех сферах, где правительственное вмешательство нежелательно, например, фиксирование цен или предписывание маршрутов для автомобильного, пассажирского железнодорожного и авиационного транспорта, также возникают и в тех областях, где правительство должно играть определенную роль.
Возможно, это также приведет к более внимательному изучению функционирования рыночных механизмов в тех сферах, где они предположительно оперируют несовершенно. Несовершенный рынок может в конце концов функционировать не хуже, а может быть, и лучше, чем несовершенное правительство. В сфере загрязнения среды такое понимание может принести немало сюрпризов.
Если мы будем обращать внимание не на риторику, а на реальность, то придется признать, что в целом воздух сегодня гораздо чище, а вода безопаснее, чем сто лет назад. В более развитых странах воздух чище и вода безопаснее, чем в отсталых странах. Индустриализация вызвала новые проблемы, но она также обеспечила средства решения старых проблем. Распространение автомобилей действительно добавило еще одну форму загрязнения — но оно в значительной мере покончило с куда менее привлекательной формой.
