Раз в законе нет ясного выражения мысли законодателя, то о всех таких вопросах можно спорить до бесконечности. Исходы разным партиям представляются различные: одни требуют довести до конца парламентарную идею, другие взывают к Самодержавию Монарха, а закон остается таким, как есть, то есть не дающим ясного ответа, и в сфере высших учреждений начинаются жалобы на невозможность действия и обвинения других в незакономерности… Надо же найти благополучный и законный исход, говорит председатель Совета. Но если закон неясен? Если в законе спорящими сторонами усматриваются противоречивые указания? Есть ли возможность тогда найти общепризнанный законный исход?
Это положение в высшей степени трудное, тем более, что для изъяснения смысла закона, поскольку он касается основных законоположений, не указано компетентных учреждений. А между тем государству надо жить и действовать при помощи именно тех законов, которые определяют права и действия высших учреждений. И вот пока учреждения враждуют и спорят по этому предмету между собой, у нас неизбежно будет являться «гармонически законченная законодательная беспомощность».
Нам кажется, что течение всего этого кризиса прежде всего указывает на необходимость пересмотра Основных законов, определяющих права, соотношения и действие высших государственных установлений. Пока этого нет, власти вечно будут обвинять друг друга в незакономерности, а тем временем путем нарастания прецедентов может нарождаться строй, о котором, вероятно, никак не мог и помышлять законодатель.
Чрезвычайный порядок законодательства и 87 статья
Анализируя наши учреждения 1906 года, в рамках которых совершается ныне законодательная и управительная работа, мы много раз указывали на необходимость исправить их, и в числе исправлений дать законное место особенному, чрезвычайному порядку законодательства. Подробнее всего это было развито в Московских Ведомостях в статьях «Верховная власть и Основные законы 1906 года» (№№ 231, 233 и 239 за 1909 год).
Совершенная необходимость этого исправления указывалась также голосом несравненно более авторитетным, чем наш, а именно — голосом самой жизни, которая, например, вынудила пойти необычным путем при осуществлении задач землеустройства, а недавно еще более необычным при введении земства в западных губерниях. Но государственной природе по отсутствию дверей приходилось влетать в окно. Как известно, в обоих случаях прибегли к проведению закона по статье 87, причем в объяснениях правительства при запросах Государственного Совета и Государственной Думы порядок применения статьи 87 получил особые истолкования, не признанные ни Государственным Советом, ни Думой, но составившие некоторую полную и законченную теорию особого порядка законодательства.
Теория применения статьи 87, выдвинутая в этом случае, создает порядок законодательства вполне чрезвычайный. Согласно ей, в случаях, когда правительство не получает одобрения законодательных учреждений своему законопроекту, оно может посредством обращения к Высочайшей Воле создать искусственный перерыв сессии с тем, чтобы за этот краткий момент провести законопроект в порядке 87 статьи и затем осуществлять закон, хотя бы единогласно отвергнутый Советом и Думой, с тем лишь, чтобы через два месяца снова внести законопроект на их обсуждение, и с правом в случае нового отвержения его опять осуществить его тем же путем кратковременного роспуска и нового применения 87 статьи. Таким порядком закон, непрерывно отвергаемый законодательными учреждениями, может непрерывно действовать неопределенно долгое время, хотя бы и десятки лет.
Без сомнения, при такой теории 87 статьи у нас было бы установлено некоторое подобие законодательства непосредственным действием Верховной власти. Но считая необходимым существование законодательства непосредственным действием Верховной власти, мы никак не можем признать сколько-нибудь удачной и допустимой именно такую форму его. По нашему убеждению, эта форма несовместима ни с понятием о Верховной власти, ни с понятием о задачах и правах законодательных учреждений, ни даже с понятием о высоте и непререкаемости закона.
И теоретически, и по требованиям практики допустимо и необходимо, чтобы Верховная власть имела возможность вступиться со своим решением во всех тех случаях, когда обычные учреждения обнаруживают бессилие дать государственному действию необходимое по требованиям жизни применение. Верховная власть, создающая учреждения, несомненно может и должна вступиться со своим решением, если эти учреждения оказываются в таком состоянии, что не способны исполнять самой цели, с которой были установлены. Это теоретически неоспоримо. Тем более Верховная власть может и должна вступиться со своим решением в случаях, если установленные ею учреждения угрожают государственной безопасности или важным национальным интересам. По существу учредительная, она должна восполнять бессилие учреждений своим непосредственным вступательством. Все эти случаи и составляют область чрезвычайного порядка действия, область непосредственного законодательствования Верховной власти, о необходимости которого мы непрерывно говорим.
Но осуществление таких предписаний Верховной власти по 87 статье нам представляется не соответствующим условиям правильного законодательства.
Закон помимо того, что он имеет внутренний авторитет по своему разуму, должен иметь также внешний авторитет неоспоримого предписания, о неисполнении которого гражданину не полагается и помыслить. Закон же, создаваемый на два месяца и именно по той причине, что законодательные учреждения не признали его пригодным, имеет характер временных правил, и целей постоянного закона не достигает. Полезное значение закона в значительной степени обуславливается именно тем, что он есть окончательное предписание, с которым все, даже и не одобряющие его, должны сообразовать свои планы, расчеты и действия, вследствие чего в обществе и появляется некоторый прочный порядок. Все дела, связанные с новым законом, складываются в некоторое гармоническое целое. Но предписание, которое, может быть, через два месяца исчезнет и заменится чем-то совсем иным, может быть, противоположным, не имеет наиболее благодетельного свойства закона: направления дел граждан к прочному устройству, к прочным взаимоотношениям. Это просто временные правила, которые все соблюдают сегодня, но без всякого стремления устраивать сообразно с ними дела надолго, как бы навсегда.
Таким образом, для целей законодательства 87 статья по кратковременности своей силы весьма мало приспособлена служить. Она приспособлена для целей текущего управления, а не для общего законодательного устроения. А цели управления нельзя ставить выше целей законодательства. Управительная власть есть по существу исполнительная, то есть осуществляющая закон, а вовсе не стоящая выше закона. Посему придавать 87 статье какой-либо преувеличенный авторитет нельзя и не должно. Этим мы можем подорвать в стране уважение к закону.
Тем более нельзя допускать смешения в глазах народа понятия о непосредственном законодательном проявлении Воли Верховной власти с понятием о действии в порядке 87 статьи.
Волеизъявление Верховной власти есть величайшая святыня гражданской жизни. Слово Верховной власти непререкаемо, неоспоримо, нерушимо, и святость закона обуславливается тем, что он утвержден Верховной властью. Между тем законопроект, проводимый по новой теории 87 статьи, по существу представляет нечто оспариваемое и даже отвергнутое законодательными учреждениями. Он оспаривался до своего появления в качестве закона и будет оспариваться через два месяца по рождении. Конечно, могут быть случаи, когда оспариваемая законодательными учреждениями общая норма на самом деле необходима и справедлива. Но в этих случаях потребен решающий голос не правительства, а Верховной власти, необходим не временный, а окончательный закон, созданный чрезвычайным путем Высочайшего повеления как применение непосредственного волеизъявления Верховной власти. Только при таком порядке вновь явившийся закон был бы изъят из всякого оспаривания, и перед ним могли бы преклониться общие законодательные учреждения, весь же народ, имея перед собой окончательный закон, а не временное правило, начал бы приспособлять к нему свои дела, расчеты и взаимоотношения.
В нашем новом государственном строе отсутствует возможность такого непосредственного проявления Верховной власти, которая в отношении законодательства связана Государственной Думой и Государственным Советом.
