Работа по подготовке военно-окружной реформы была осложнена тем, что практическое создание в России первых военных округов упредило принятие положения о них (1864), что обусловливалось волнениями, возникшими в Польше и прибалтийских губерниях. С целью их усмирения на базе упраздненных главного штаба 1-й армии и штабов ее корпусов в мае 1862 г. были развернуты управления Варшавского, Виленского и Киевского военных округов. С учетом возможного вмешательства в польские дела Австрии в ноябре того же года образован еще один – Одесский военный округ. Вместо упраздненных корпусов в созданных округах была принята дивизионная организация. На ходу производилась перестройка под окружную систему артиллерийских, инженерных и интендантских органов и формирований. Получив все необходимые полномочия, командующие войсками Варшавского, Виленского и Киевского военных округов вполне успешно справились с подавлением польского восстания, показав тем самым важность создания военно-окружной системы и с точки зрения внутренней, военно-карательной функции.
Положение о военных округах и ряд других документов, связанных с военно-окружной реформой, были утверждены Александром II 6 (18) августа 1864 г. Территория России впервые оказалась разделенной в военно-административном отношении на 10 военных округов: кроме четырех, сформированных в 1962 г., добавились Петербургский, Московский, Рижский, Финляндский, Харьковский и Казанский военные округа. С образованием в 1865 г. Кавказского, Оренбургского и Западно-Сибирского округов, а в 1867 г. Туркестанского округа в России (за исключением области войска Донского) была создана единая военно-окружная система. Суть военно-окружной реформы, как показано в исследовании, состояла в устранении излишней централизации военного управления с тем, чтобы Военное министерство сосредоточивалось лишь на главных направлениях развития военно-сухопутных сил и контроле за деятельностью военно-окружных управлений, а последние получили достаточные полномочия и возможности для самостоятельного решения административно-хозяйственных задач, вопросов подготовки и обеспечения войск.
Содержание военно-окружной реформы составили:
– образование однотипных военно-окружных управлений со штабами, окружными советами, артиллерийскими, инженерными, интендантскими и другими управлениями и органами;
– подчинение командующему войсками (главному начальнику) военного округа всех воинских формирований и военных учреждений, расположенных на территории данного округа;
– упразднение в мирное время армий и корпусов и переход к дивизионной организации войск;
– более рациональное распределение войск между приграничными и внутренними округами с учетом задач, решаемых ими в мирное и, особенно, в военное время;
– постепенное сокращение института военных губернаторов и генерал-губернаторов с передачей их полномочий командующим войсками военных округов;
– упразднение Корпуса внутренней стражи с передачей задач караульной и гарнизонной служб местным войскам, возложение на последние, а при необходимости и на полевые войска функции охранения внутреннего порядка в губерниях;
– развитие местных войск военных округов (резервных частей, крепостных полков, губернских батальонов, уездных команд и др.);
– создание и развитие сети окружных артиллерийских и оружейных арсеналов, парков, ремонтных и других мастерских, учебных полигонов, складов, военно-медицинских учреждений, жилищного фонда;
– создание в округах юнкерских училищ для подготовки офицеров, дивизионных и полковых школ для военно-специальной подготовки нижних чинов;
– учреждение в Военном министерстве должностей генерал-инспекторов отдельных специальных родов войск в интересах поддержания единообразия в устройстве и подготовке этих войск;
– введение Военным министерством системы инспектирования войск округов, форм контроля за деятельностью военно-окружных управлений и их отчетности перед военным министром.
Важное значение имело принятие в 1868 г. Положения о полевом управлении войск в военное время взамен устаревшего Устава для управления армиями в мирное и военное время. При этом структура полевого управления армии имела сходство с устройством военно-окружных управлений, что облегчало их взаимодействие с началом войны. Действующую армию составляли корпуса, формируемые по высочайшему повелению главнокомандующим из дивизий, изымаемых из округов. Положение устанавливало полное подчинение управлений военных округов театра войны главнокомандующему, а их отделов соответствующим отделам полевого управления.
Военно-окружная реформа создала новые возможности для мобилизационной работы. В 1870 г. было издано Положение о призыве отпускных и составлено Расписание № 1 пополнения армии людьми, ставшее первым мобилизационным документом русской армии планово-систематического характера. Оно определяло, из каких губерний и военных округов и какие категории нижних чинов запаса призывались на действительную военную службу, порядок их сбора и сроки прибытия в войска округов. С 1875 г. мобилизационную работу возглавил созданный при Главном штабе Комитет по мобилизации войск. В штате окружных штабов появились мобилизационные отделения.
В монографии отражена острота дискуссий, вызванных военно-окружной реформой, имевшей немало противников. Последние сомневались в жизнеспособности в России военно-окружной системы, особенно в военное время, упрекали Д.А. Милютина в том, что он «скопировал» ее с французской территориально-дивизионной системы. На самом деле Д.А. Милютин и его помощники опирались не только на зарубежный опыт организации военного управления, но и на отечественный (особенно внимательно был изучен опыт «автономной» организации жизнедеятельности Отдельного Кавказского корпуса). Но достоинства милютинской военно-окружной реформы не ограничивались простым обобщением опыта. Можно повторить слова П.А. Зайончковского: «Сопоставляя устройство местного военного управления различных европейских государств с военно-окружной реформой, мы имеем полное основание утверждать, что наиболее последовательной системой военного управления являлась русская».
Была и конструктивная критика недостатков военно-окружной реформы. Речь идет в первую очередь о корпусной организации войск, которую многие военачальники считали необходимой не только в военное, но и мирное время. При дивизионной системе существенно затруднялась отработка будущего боевого взаимодействия в составе корпусов трех родов оружия (войск) – пехоты, кавалерии и артиллерии. Опыт Франко-прусской войны 1870–1871 гг., показавший возросшую роль такого взаимодействия, окончательно склонил Д.А. Милютина согласиться со сторонниками восстановления корпусов, что и было сделано в 1874–1878 гг. Но при этом корпусная организация войск не заменила военно-окружную систему, как это предлагали некоторые военные деятели, а стала ее органической составной частью.
На развитие и совершенствование военно-окружной системы самое непосредственное влияние оказывали военные реформы в других областях. Так, в связи с принятием в 1867 г. Военно-судебного устава и проведением военно-судебной реформы в конце 1860 – первой половине 1870 г. были созданы военно-окружные и полковые суды, внесшие упорядоченность в военное судопроизводство и отразившие более гуманное начало в системе наказаний. С введением в 1874 г. всесословной воинской повинности были созданы новые местные органы – присутствия по воинской повинности, составленные из представителей гражданской и военной властей, существенно расширились обязанности начальников местных войск округов по организации призывной работы, введены должности уездных воинских начальников. Окружные штабы вели постоянный учет численности личного состава, в установленные сроки представляя в Военное министерство сведения о потребном контингенте новобранцев взамен увольняемых в запас.
В компетенцию командования военных округов вошли практически все вопросы повседневной жизни войск, их подготовки и обеспечения. В монографии на примере 1870 г. раскрыты такие направления деятельности военно-окружных управлений, как военно-техническое оснащение, организация воинского обучения, подготовка офицерских кадров, несение караульной и гарнизонной служб, участие в государственных работах, оказание помощи гражданским властям при экстраординарных обстоятельствах, в том числе при антиправительственных волнениях. Большую работу проводили военно-окружные советы – коллегиальные органы, выполнявшие военно-хозяйственную функцию, ведавшие определением и расходованием финансовых смет для нужд материально-технического, продовольственного, вещевого, денежного, медицинского обеспечения войск, для строительных и хозяйственных работ.
