В том случае, если деятельность органов местного самоуправления, проект нормативного правового акта муниципального образования, может нанести ущерб приоритетам развития муниципального образования, население вполне может «блокировать» реализацию такого решения или нормативного правового акта. Таким образом, обязательный характер мнения населения при обязательности проведения согласительных процедур будет играть охранительную функцию»[66].
По мнению автора, формирование правового механизма согласования интересов населения и органов местного самоуправления при принятии решений по вопросам местного самоуправления должно основываться на следующих принципах:
– приоритета прав и свобод человека и гражданина;
– сочетания частных и общественных интересов;
– обязательности решений населения, принятых на основе императивных форм прямого волеизъявления;
– закрепления в законодательстве на уровне субъекта Российской Федерации и уставе муниципального образования приоритетных направлений развития муниципального образования, принятие решений по которым зависит в большей степени от органов местного самоуправления, а мнение населения может иметь лишь рекомендательный характер;
– максимального учета органами местного самоуправления мнения населения, вне зависимости от степени его императивности.
В то же время в условиях отсутствия реального механизма согласования мнений при принятии решений по вопросам местного значения, органы местного самоуправления еще в большей степени ответственны за принимаемые ими решения, а в качестве способов согласования интересов могут быть использованы закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:
– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе важно определиться с пространственными рамками местного самоуправления, под которыми действующее законодательство предлагает понимать территорию муниципального образования;
– общая конституционная гарантия того, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, фактически означает, что на различных территориях России, отвечающих требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. для образования муниципального образования, таковое может быть создано и в его границах будет осуществляться местное самоуправление;
– в условиях федеративного устройства России публичная власть разделена по горизонтали на три уровня: федеральную государственную, государственную власть субъектов РФ, власть местного самоуправления;
– основным источником и носителем власти в муниципальном образовании является его население, которое, соответственно, осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через формируемые им органы местного самоуправления;
– уровень местного самоуправления является относительно самостоятельным от государственной власти и, соответственно, население в соответствии с законом на этом уровне может реализовывать свое право на самоуправление;
– закрепленный в законодательстве России и субъектов Российской Федерации перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению не может быть реализован населением самостоятельно в силу специфики этого субъекта муниципально-правовых отношений, соответственно, население реализует свое право на самоуправление в основном через органы местного самоуправления, которые обязаны действовать в интересах населения и для удовлетворения потребностей населения;
– право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения означает относительную автономность не от органов муниципального образования, а от органов государственной власти. Принятие решений происходит независимо от государства, но совместно органами местного самоуправления и населением. При этом, органы муниципального образования должны согласовывать принимаемые ими решения по вопросам местного значения с населением, используя различные механизмы согласования интересов.
§ 3. Местное самоуправление
как форма народовластия
Практически каждый из активно занимающихся исследованием местного самоуправления российских ученых предлагает определенный набор подходов к пониманию местного самоуправления, доказывая правильность той или иной точки зрения. Однако все предложения, так или иначе, как мы отмечали ранее, строятся вокруг трех основных подходов.
Необходимость выделения отдельных подходов к понятию местного самоуправления продиктована сложностью самого института местного самоуправления, столь многогранного и сложного, что рассмотрение его только с одной стороны даст одностороннее представление и не позволит понять сущность местного самоуправления.
Без полного понимания сущности местного самоуправления невозможно успешно наладить правовое регулирование этой стратегически важной для России сферы, а также нельзя успешно организовать и осуществить местное самоуправление.
Можно уверенно утверждать, что традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение понятия местного самоуправления как: 1) основы конституционного строя; 2) уровня публичной власти, на котором реализуется право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия.
Наиболее важным, на наш взгляд, является подход к местному самоуправлению как форме народовластия.
Итак, действующий закон, являющийся отраслеобразующим для муниципального права России, определяет местное самоуправление как форму народовластия. По нашему мнению, это наиболее верное понимание местного самоуправления, его изучение будет способствовать институционализации местного самоуправления в современной России. Понимание местного самоуправления как формы народовластия более точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе развития этого института во всем мире.
Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что местное самоуправление является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Согласно ст. 3 Конституции РФ, единственным источником власти в России является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев выделяют следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия и его место в системе народовластия[67]:
1) местное самоуправление имеет свой субъект;
2) местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством;
3) местное самоуправление имеет свой объект управления;
4) самостоятельность местного самоуправления;
5) ответственность местного самоуправления;
6) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;
7) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.
В то же время нам представляется, что такое выделение основных черт в недостаточно полной мере характеризует местное самоуправление как форму народовластия, тем более, что указанные основные черты местного самоуправления, как формы народовластия, созвучны принципам организации и осуществления местного самоуправления.
Необходимо, характеризуя местное самоуправление в рассматриваемом контексте, указывать, что это специфическая форма народовластия, реализующаяся посредством других форм народовластия, часть из которых может существовать только в условиях гарантированного конституцией местного самоуправления, т. е. только в условиях местного самоуправления.
В этой связи отметим мнение Г. Н. Чеботарева, который считает, что «местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[68].
