В контексте настоящего исследования считаем необходимым отметить, что большинство вопросов местного значения носят ярко выраженный социальный характер. Это может означать, что законодатель придает органам местного самоуправления большое значение в области предоставления населению муниципального образования различного рода социальных услуг.
Решение вопросов местного значения невозможно без придания органам местного самоуправления специальных полномочий. По мнению Е. М. Ковешникова, полномочия органов местного самоуправления – это совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий[57].
В ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» перечислены полномочия, которыми располагают органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения.
Кроме того, органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения отдельных вопросов местного значения поселений и городских округов, прямо указанных в законе.
По мнению О. Е. Кутафина и К. Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления – это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий[58].
Соответственно, население муниципального образования и органы местного самоуправления имеют не только права на решение вопросов местного значения, но и обязаны решать эти вопросы.
При этом необходимо отметить, что наибольшее количество обязанностей несут именно органы местного самоуправления, так как все обязанности по решению вопросов местного значения для органов муниципальных образований основываются на одной общей (программной) обязанности: осуществлять свою деятельность в интересах населения муниципального образования и для удовлетворения потребностей населения.
Соответственно, местное самоуправление в России, согласно действующему законодательству, можно признать относительно самостоятельным уровнем публичной власти, на котором населению и органам местного самоуправления предоставлена возможность самостоятельно реализовывать свои права и исполнять обязанности по решению вопросов местного значения. В то же время нельзя не согласиться с мнением о том, что «в настоящее время в России самостоятельность местного самоуправления означает лишь относительную автономию муниципальной власти от системы государственной власти. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих правомочий и т. д.»[59].
Относительная автономность местного самоуправления в области решения вопросов местного значения, в том числе, означает слаженную работу органов муниципального образования и населения, основанную на обоюдном учете интересов.
В то же время одной из наиболее важных проблем институционализации местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства остается отсутствие реального механизма согласования наиболее важных решений органов муниципальных образований по вопросам местного самоуправления с населением муниципального образования.
Исследованию этого вопроса в отечественной правовой науке посвящены, в частности, отдельные работы А. П. Анисимова, Т. М. Дридзе, А. С. Карпова, Н. Д. Сорокиной, М. С. Трофимова и других.
В частности, отмечается, что «наиболее сложным и ответственным вопросом в процессе управления является принятие решения. Любое управленческое решение предполагает выбор одного или большего числа средств для достижения одной или большего числа целей»[60]. Важно понимать, что решения, принимаемые органами местного самоуправления, и их реализация должны соответствовать интересам населения муниципального образования.
В процессе осуществления местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных образований и их должностным лицам постоянно приходится преодолевать разнообразные проблемы через принятие соответствующих управленческих решений.
Зачастую принятие управленческого решения и его реализация напрямую затрагивают интересы населения. В таких случаях возникает необходимость согласования общественных интересов для того, чтобы принятое решение и его реализации максимально соответствовали интересам населения, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.
При этом нужно помнить, что «народовластие – это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления»[61].
Активное участие населения в осуществлении местного самоуправления возможно не только путем местного референдума или муниципальных выборов. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержится довольно обширный перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения процедур согласования интересов и выявления мнения населения по поводу принятия управленческих решений на основе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Но, как отмечает М. С. Трофимов, «на сегодняшний день в России не создано необходимого правового механизма согласования общественных интересов при принятии управленческих решений органами публичной власти»[62]. В то же время «в последние годы для большинства зарубежных стран характерно активное вовлечение населения муниципальных образований в сферу принятия и реализации управленческих решений»[63].
Совершенно прав А. П. Анисимов, который пишет: «поэтому сегодня представляется необходимым дальнейший поиск механизма участия общественности в принятии решений, учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти»[64].
В целях формирования механизма согласования интересов при принятии управленческих решений, на уровне муниципальных образований разумным выглядит применение такого метода, как социальная диагностика.
Согласно экоантропоцентрической концепции Т. М. Дридзе, отношения человека со средой обитания строятся как опосредуемые обстоятельствами его личной и социокультурной жизни многомерные пространственно-временные, прямые и обратные связи с окружением. Одна и та же ситуация может по-разному оцениваться отдельными людьми. Особенно это проявляется при возникновении проблемной (или конфликтной) жизненной ситуации. Эта ситуация требует от человека повышенной целенаправленной активности, выработки жизненно важных решений, а также выбора той или иной стратегии деятельности, средств и способов достижения желаемого результата[65].
Следовательно, при возникновении ситуаций, требующих учета мнения населения, необходимо учитывать также различные социальные факторы (социальный состав участников согласительных процедур, их уровень жизни, доходы, доступность различных благ и услуг, так как большинство из них предоставляются именно на местном уровне, и т. д.). Такой подход к проблеме при принятии управленческого решения вынуждает органы местного самоуправления напряженно работать по повышению уровня жизни населения хотя бы с целью снизить уровень социальной напряженности и свести к минимуму блокирование населением инициатив органов местного самоуправления в области муниципального управления.
Как пишет М. С. Трофимов, «но и только цели уменьшения уровня социальной напряженности в обществе будет недостаточно для придания на законодательном уровне мнению населения, выявленного на основе публичных слушаний и опросов граждан, обязательного характера.
По нашему мнению, такая мера должна также служить защитным механизмом приоритетных направлений развития муниципальных образований, устанавливаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации в той или иной области деятельности местного самоуправления и связанных с решением вопросов местного значения.
