Поэтому работу по разделению полномочий нужно сопровождать организацией на базе совместных полномочий совместных мероприятий или совместного финансирования. Яркими образцами могут служить программы по развитию депрессивных районов или строительства автострад национального значения, а также внешнеэкономическая активность субъектов федерации, которая может помочь федеральной внешней политике.
Кроме того, статья 72 позволяет учесть громадное разнообразие нашей страны. Ведь в ходе уточнения совместных и раздельных полномочий можно предусмотреть множество вариантов, которые отражали бы разные потенциальные возможности субъектов федерации брать на себя ту или иную пропорцию совместных полномочий. В этом свете двусторонние договора между федерацией и ее субъектом выглядят именно как одно из воплощений кооперативного федерализма. Остается лишь посетовать на то, что такие договора до сих пор нацелены в основном на разделение полномочий. А ведь было бы весьма уместно именно в такого рода документах прописать хотя бы контуры взаимодействия властей в решении конкретных проблем региона, решении именно общими силами.
Известным утешением может служить пример США (в который уже раз). Сегодня проблематика "кооперативного федерализма" очень популярна в этой стране. Самое яркое его воплощение - это множество программ долевого участия (sharing). В их рамках власти федерации и штата "скидываются" (как правило, поровну) на осуществление определенного проекта. Кстати, для федеральных властей это служит еще одним рычагом давления на власти штатов: если те, по мнению федерации, ведут себя неподобающим образом, федерация угрожает замораживанием своей доли финансирования в совместном проекте. Однако основная часть американской истории была занята отнюдь не кооперацией властей штатов и федерации, а напряженной борьбой между ними. "Права штатов" - лозунг, который многие десятилетия (особенно в прошлом веке) стоял в числе главных сюжетов внутриполитической жизни США.
В подобном свете "кооперативный федерализм" выглядит идеей, которая осуществима только на высокой стадии федерализации страны, только в условиях весьма зрелой федерации. Было бы хорошо, если б Россия восприняла эту идею как можно раньше. Это будет признаком того, что ее федерализация идет очень хорошими темпами и к тому же в правильном направлении.
Субъект в субъекте
Административно-территориальное деление России - одна из любимых тем для тех, кто критикует новую российскую конституцию, сетует на асимметричность государственного устройства или ратует за пресловутую "губернизацию" страны. Такая критика имеет свой резон, и не один. Размеры субъектов федерации колеблются настолько сильно, что это кажется непозволительным.
В самом деле, треть территории страны заключена в границах всего четырех из 89 субъектов федерации (Якутии-Саха, двух красноярских округов - Таймырского и Эвенкийского - и Хабаровского края). Если к ним добавить еще четыре (Ямало-Ненецкий и Чукотский округа, Красноярский край за вычетом "своих" округов и Иркутскую область), то окажется, что половина всей территории страны приходится всего на 1/10 общего числа субъектов.
Немногим лучше положение и с распределением населения. Всего два крупнейших субъекта - Москва и Московская область - это 15% россиян, то есть около 10% их общего числа. Еще в пяти субъектах проживает более чем по 4 млн. граждан страны (Краснодарский край, Санкт-Петербург, Свердловская и Ростовская области, Башкортостан). По мировым масштабам - это весьма значительные государственные образования, ведь десятки стран мира имеют население меньше 1 млн. чел. В то же время у трети субъектов федерации население меньше миллиона жителей, а у четырех - даже меньше 50 тысяч! Примечательно, что среди этих мельчайших по населению субъектов два относятся к числу крупнейших по площади - Таймырский и Эвенкийский округа. Здесь на территории в 1,5 млн. кв. км живут всего 70 тыс. чел. Иными словами, на 10% территории страны размещены всего 0,03% ее жителей! Сравните с Москвой и Московской областью: 15 млн. человек на 50 тыс. кв. км., то есть 10% населения на 0,3% территории. Нетрудно себе представить, насколько различаются эти части России по условиям проживания, по быту, по возможностям саморазвития и т.п. параметрам.
Следовательно, субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размерам в десятки и даже сотни раз, однако обладают при этом равными правами, равным статусом. Примерно одинаковым спектром государственных учреждений, а их представители в Совете) Федерации -- равными голосами с представителями любого другого субъекта федерации.
Нужда в ревизии АТД, казалось бы, налицо. Мировой опыт говорит в пользу такой ревизии. Многие страны прошли через нее за последнюю четверть века - ФРГ, например, Франция, Великобритания. Однако нельзя не видеть разительных различий в этапах национального развития между Россией и этими странами. Последние готовились к реформированию очень долго, тщательно взвешивали плюсы и минусы и приступали к практическому воплощению своих приготовлений только в тот момент, когда становилось очевидным, что плюсов будет гораздо больше. Главное же, они выбирали для этого как можно более спокойный период. Надо ли напоминать, насколько неспокойный период своей истории мы сейчас переживаем. Поэтому риск, неизбежно связанный с перекройкой АТД, да еще в условиях закрепления в АТД национального признака, окажется у нас очень велик и добавит нам нестабильности, Более того, даже обсуждение этой проблематики, пусть в чисто академическом духе, наверняка спровоцирует обострение пресловутого национального вопроса.
Так и хочется спросить у сторонников "губернизации": неужели у нас нет более неотложных задач, чем перекройка АТД? Да, ревизия АТД необходима и кажется неизбежной, но настало ли время браться за нее? Мне кажется, не настало и не настанет в перспективе ближайшей четверти века.
У этой проблемы есть еще одна сторона, на которую в свое время обратил внимание московский географ А.В.Новиков. В принципе АТД предназначено только для пространственной организации деятельности государственных органов и ни для чего более. Если такое АТД расходится с реальным районированием общества, то это нестрашно. Более того, судя по американскому опыту, это может оказаться даже полезным для становления демократии. Границы штатов в США на 80 своей длины - это прямые линии, и заведомо очевидно, что они неспособны отражать реальную территориальную организацию общества. На взгляд европейца они выглядят просто нелепыми по своему "формальному подходу". Однако в Америке почти вовсе нет настроений насчет перекройки административных границ (за исключением нескольких сочинений географов). Здесь широко принято думать, что резкое несовпадение административного деления с общественным районированием - это еще одно орудие разгосударствления общества, дополнительное препятствие для государства влезать в общественную жизнь слишком глубоко. Получается, что чем сильнее АТД расходится с реальным размещением общества в пространстве - тем лучше для общества, тем яснее государство понимает свою достаточно ограниченную роль в общественной жизни, тем четче оно ощущает пределы своих полномочий.
Так что ревизию российского АТД можно признать серьезной проблемой, но отнюдь не насущной, - по крайней мере не настолько, чтобы ради ee решения идти на риск дестабилизации общественной жизни.
Однако есть в этой проблематике один аспект, который выглядит проблемой именно насущной, - из тех проблем, которые как бы сами себя решают, сколько бы общество ни упиралось. Это т.н. проблема округов, или, говоря по-другому, "проблема матрешки". Суть ее в том, что восемь из субъектов федерации территориально входят в шесть других - Ненецкий округ в Архангельскую область, Коми-Пермяцкий в Пермскую, Агинский в Иркутскую, Усть-Ордынский в Читинскую, а в Тюменскую область и Красноярский край - даже по два округа (в первую Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, во второй Таймырский и Эвенкийский).
Странность этой ситуации в том, что округа имеют тот же статус, что и вмещающие их края или области. Конституция РФ не только не проясняет ситуацию, но прямо говорит в статье 69, что распутывание этой странности возлагается на сами субъекты, вовлеченные в нее. Конституционный суд, рассматривавший проблему по представлению тюменских округов, повторил эту идею.
Генезис этой проблемы - все та же большевистская национальная политика, в рамках которой одним из кардинальных решений виделось выделение каждой нации своего куска территории державы. Крупные по численности нации получили территории со статусом союзных республик, средние - автономных республик, мелкие - автономных областей. Но в СССР насчитывалось больше сотни национальных групп, и на всех, что называется, земли не напасешься. Поэтому громадное большинство таких групп осталось без своих административных территорий.
