После ликвидации III отделения корпус жандармов был передан в состав МВД, и руководство его оперативной деятельностью возложено на Особый отдел Департамента полиции.
Наряду с жандармскими органами агентурную работы вели и полицейские органы, осуществлявшие борьбу с общеуголовной преступностью.
Раздельное существование общей и политической полиции в определенной степени объяснялось необходимостью помимо борьбы с политическими противниками негласно контролировать и деятельность местной администрации, на которую замыкались органы полиции. В то же время следует отметить, что общая полиция также в ряде случаев выполняла задачи, свойственные политической полиции, используя для этого в том числе и агентуру. Так, в 1849 г. усилиями агентов полиции Министерства внутренних дел был раскрыт политический кружок М. В. Петрашевского[141].
Оперативно-розыскная работа, в том числе агентурная, была слабым местом в деятельности жандармских органов, формировавшихся из армейских офицеров. Как отмечается разными исследователями, в армии по законам офицерской чести общение офицера с доносчиком считалось делом предосудительным. Армейский офицер, заподозренный в доносительстве или в общении с доносчиком, изгонялся из полка. Должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров[142].
Учитывая неприспособленность жандармов к розыскной работе, создаются специализированные розыскные органы – в 1866 г. «Отделение по охране государственного порядка и общественного спокойствия» при петербургском градоначальнике, а затем и при московском обер-полицмейстере. Указанные отделения, получившие в обиходе наименование «охранных» (или «охранки»), имели своей задачей борьбу при помощи секретной агентуры с подпольными революционными организациями.
В 1866 г. в Санкт-Петербурге впервые создается подразделение сыскной (уголовной) полиции[143].
В приказе министра внутренних дел от 31 декабря 1866 г. об ее образовании говорилось, что для производства розысков по важнейшим преступлениям и изыскания общих мер предупреждения и пресечения преступлений учреждается «сыскная часть». С этого периода начинается создание и развитие в России аппаратов сыскной полиции[144].
Первым начальником сыскной части (отделения) при полицейском управлении Петербурга был назначен И. Д. Путилин[145].
Следует отметить, что в ряде западноевропейских государств сыскная полиция к этому времени уже существовала[146] и в России имелась возможность использовать зарубежный опыт борьбы с уголовной преступностью.
Сравнительно позднее создание специализированных (сыскных) подразделений российской полиции объясняется тем, что медленный рост промышленности и численности городского населения определял достаточно стабильный и невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения, поэтому не существовало остроты проблемы их раскрываемости.
Так, в Москве при населении 370 тыс. человек в середине XIX в. совершалось в год 5–6 убийств, 2–3 грабежа и разбоя, около 400 случаев мошенничества и 700 краж, примерно две трети которых раскрывались[147].
В указанный период в Петербурге достаточно строго соблюдался паспортный режим и не было такого явления, как «городское дно», где сосредотачивался бы преступный элемент. Поэтому кражи и разбои в городе были достаточно редки.
Отмена крепостного права и развитие капиталистических отношений привели к росту преступности. Например, спустя 40 лет после отмены крепостного права, Санкт-Петербургской сыскной полицией в 1903 г. проводилась работа по 25 убийствам, 153 случаям нанесения ран, 321 краже со взломом, 2284 простым кражам, 309 грабежам[148].
Рост преступности потребовал развития системы органов сыскной полиции, ее приспособления к новым социально-политическим условиям и более широкого привлечения общественности к расследованию и предупреждению преступлений, в том числе и активного использования негласного содействия отдельных лиц органам полиции.
Таким образом, в рассматриваемый период сформировалось два вида полиции, использующих в своей работе содействие секретных сотрудников, – политическая и тайная полиция.
Как отмечалось в исследованиях того времени, сыскная полиция имела обязанность раскрытия (розыска) всех преступлений, тогда как тайная полиция, как специальная сыскная полиция, занималась только розыском политических преступлений. Общим между ними было то, что они производили свой розыск тайно[149].
Особо следует отметить, что формирование органов сыскной полиции происходило в условиях утраты полицейскими органами судебно-следственных функций.
Судебная реформа 1864 г. существенно изменила компетенцию полиции. Так, в соответствии со ст. 254 Устава уголовного судопроизводства полиция могла производить дознание «посредством розысков, словесными распросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах»[150].
Эти следственные действия полиция могла производить только тогда, когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли изгладиться. Таким образом, судебно-следственные функции были изъяты из ведения полиции и использование негласных методов работы осуществлялось в рамках административной деятельности. Так, ст. 312 Устава уголовного судопроизводства предусматривала возможность сбора сведений посредством «негласного полицейского разведывания».
В дальнейшем такое разграничение полномочий неоднократно подтверждалось различными нормативными актами.
В XIX в. формируется законодательная база, согласно которой в обязанности органов полиции входит негласный сбор информации, в том числе и с помощью лиц, привлекаемых к оказанию содействия органам полиции.
Например, Инструкция околоточным надзирателям 1867 г.[151] (п. 6 ст. 17) вменяла им в обязанность собирать негласным образом самые подробные сведения об образе жизни и поведении проживающих в околотке лиц, состоящих под надзором полиции, а Инструкция полицейским урядникам от 19 июля 1878 г.[152] (ст. 26) устанавливала, что полицейские урядники обязаны следить негласным образом за неблагонадежными и подозрительными лицами и наблюдать негласно за поведением лиц, водворенных на места жительства под надзор полиции[153].
Эти документы имели существенное значение, так как под надзором полиции состояло значительное число лиц, например, в мае 1875 г. таковых было 18 945 человек[154].
Завершая рассмотрение вопросов правовой регламентации сыскной работы в Российской империи и содействия населения органам сыска в период с XVIII в. по 1880 г., можно сделать следующие выводы.
1. Судебная реформа 1864 г.[155] окончательно разделила уголовный процесс и оперативно-розыскную деятельность. Сыск (розыск) преступников становится одним из видов административной деятельности уполномоченных государственных органов, в первую очередь политической и сыскной (уголовной) полиции. Произошло разделение власти судебной и исполнительной[156]. При этом розыскная (в современном понимании – оперативно-розыскная) деятельность стала прерогативой только государственных органов исполнительной власти.
2. В рассматриваемый период были образованы соответствующие государственные органы, наделенные полномочиями на осуществление оперативно-розыскной деятельности и правом использовать при осуществлении этой деятельности содействие отдельных лиц, в том числе и негласное.
3. Изменения криминогенной обстановки обусловили принятие мер по созданию органов сыскной (уголовной) полиции как субъекта розыскной деятельности.
4. Именно в этот период возникли объективные предпосылки (заговоры, наличие тайных обществ, в том числе использующих террористические методы борьбы с самодержавием, рост революционного движения, а также осложнение криминальной ситуации и рост общеуголовной преступности), обусловившие необходимость перехода органов политического и уголовного сыска к преимущественно агентурным методам работы, включающим внедрение в политические организации и преступную среду своих тайных сотрудников либо приобретением их там из числа лиц, связанных с революционным движением или уголовными преступниками.
Глава 4. Правовое регулирование сыска и агентурной работы в России в период с 1880 г. по 1917 г.
После того как в августе 1880 г. было упразднено III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии[157] и создан Департамент государственной полиции[158] в составе Министерства внутренних дел, начал активно формироваться качественно новый подход к деятельности органов политического сыска, приоритет в которой стал безусловно отдаваться агентурной работе. Произошли изменения и в системе органов, наделенных правом осуществления этого вида деятельности, сопровождавшиеся поиском новых методов агентурной работы, в том числе за границей.
