Вторая часть управления – пу́ти – ведала и обеспечивала специальные вопросы и нужды великого князя и его окружения. О задачах и предназначении пу́ти говорят и сами названия, например, конюшенный, сокольничный, ловчий, стольничный, чашечный и т. п. Пу́ти занимались не только сбором продуктов и товаров с учетом их предназначения, в их обязанности также входило ведение управленческих дел, они выступали как административные и судебные органы. То есть по-прежнему князь осуществлял законодательную, исполнительную и судебную власть, но уже не только единолично, но и через своих представителей. Возглавляли эти органы специальные княжеские бояре, которые именовались путными боярами[29].
С развитием и укреплением государства расширялись функции управления и сами управленческие органы, их полномочия и задачи.
Дворецкий стал ведать всеми вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, получил полномочия по осуществлению контроля за деятельностью местной администрации. Усложнение функций потребовало создания специального аппарата. Появились дьяки, ведавшие специальными вопросами, специализировавшиеся в определенном круге дел. С учетом особой важности финансовых вопросов из состава дворцового управления выделилась специальная служба – казна великого князя, которая превратилась в особое отдельное ведомство.
Дворцово-вотчинная система управления и контроля стала себя изживать и подготовила почву для создания так называемой системы приказного управления и контроля. Первые ее ростки появились в конце XV в., но особое и полное развитие она получила во второй половине XVI в.
Появление этой системы свидетельствовало о все большей централизации российского государства, его укреплении. Дворцовые управления, ведавшие по существу княжеским домом, становились органами управления громадным российским государством.
Таким образом, формирование централизованного государства, его развитие и укрепление проявляется в поиске эффективного механизма контроля для борьбы с феодальным иммунитетом, чтобы ликвидировать противостояние феодалов власти государя.
Механизм контроля развивается в двух направлениях: предоставление контрольных функций выборным от населения лицам и контроль со стороны специальных органов и лиц, назначавшихся князем. О том, что великий государь всея Руси осуществлял контроль в этих двух формах, говорится в законодательном акте того времени (1497 г.) – первом кодифицированном законодательном акте Московского государства, которое сформировалось в результате объединения русских земель вокруг Московского великого княжества.
Следует подчеркнуть, что в это время происходит укрепление великокняжеской власти в судебной сфере управления и контроля. Сосредоточив судебную власть в своих руках, великий князь добился того, что «государево дело» становилось делом «земским», позволив сосредоточить весь аппарат судебной власти в своих руках, превратить судебную власть, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в суд «палатный», «приказной», т. е. государственный. Этими изменениями было завершено дело централизации управления, контроля и, что весьма важно для развития государства и контроля, ликвидировалась система феодального суда и управления, которая господствовала на Руси в удельных княжествах в виде натурально-хозяйственной системы «кормлений» и вотчинного иммунитета[30].
Главным в новом государственном управлении России было то, что вместо контроля, проводившегося лицами, случайно назначавшимися для различных дел, устанавливается управление и контроль со стороны специальных присутственных мест – органов, которые имели специальное устройство, определенный круг обязанностей и образ действий. Этими присутственными местами стали так называемые приказы и именно в системе приказного управления находятся истоки системы контроля в России.
Растет количество управлений, которые ведают различными вопросами и присоединенными территориями, возникают новые вопросы, направления деятельности, создаются новые приказы, количество которых к концу XVI в. дошло до 50[31].
Развитие российского государства, объединявшегося под верховенством государя всея Руси, привело к созданию сословнопредставительной монархии. Изменилось и местное управление, что повлекло за собой изменения и в осуществлении контрольных функций, способствовало появлению новых контрольных органов.
Вместо системы наместников-кормленщиков, которая существовала достаточно длительное время, были созданы губные органы, члены которых выбирались из определенных слоев населения. Дворяне и боярские дети выбирали главу губного органа – губного старосту, который утверждался Разбойным приказом. Этот приказ разрабатывал для местных органов наставления (наказы) по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями.
Вместе с тем создавались местные органы самоуправления, на которые также возлагались контрольные функции.
По предложению царя на стоглавом соборе в 1551 г. было одобрено положение о повсеместном назначении выборных старост, целовальников, сотских и десятских, которые наделялись определенными контрольными функциями, а также управленческими полномочиями. В то время в Московском царстве земская самодеятельность и самоуправление имели большой простор, приобрели широкий размах и не отграничивали свою деятельность от дел правительственных.
Вместе с тем размах движения крестьянства, недовольного своим положением, и особенно восстание под предводительством Болотникова, события «смутного времени», иностранная интервенция показали, что губные и земские органы не обеспечивают в должной мере царских интересов. Было принято решение о введении института воеводского правления: в уезды и города Разбойным приказом назначались воеводы из числа дворян и бояр, которые затем утверждались Боярской думой и царем. Институт воеводского правления не имел ничего общего с системой «кормления». Воевода получал жалованье от царя и ему было запрещено обирать местное население. Осуществляя управление, ведя борьбу с преступностью и нарушениями установленного порядка, контролируя исполнение царских указов, воеводы способствовали развитию хозяйственной деятельности, а следовательно, проводили финансовый контроль. Они вели учет количества земель и доходности земельных участков всех хозяйств, т. е. по существу контролировали ведение хозяйственной деятельности и обеспечивали получение причитавшихся государству, казне сборов и доходов. Непосредственно налоги собирали выборные старосты и целовальники, учрежденные ранее, под контролем воевод.
Руководили деятельностью воевод соответствующие приказы, а их деятельность курировала и направляла Боярская дума – старейший орган правления и контроля на Руси. Из конкурировавшего с царской властью органа Боярская дума превратилась в коллегию соратников и сотрудников царя.
Чем больше вытеснялись из жизни и политической системы сословно-представительные органы, тем больше возникала необходимость создания специального контрольного органа, осуществляющего контроль за соблюдением папских предписаний, в том числе и со стороны воевод, которые со временем становились практически полновластными хозяевами конкретных территорий и действовали не всегда в интересах центральной власти.
Многие историки, в частности, В. О. Ключевский, считают, что таким органом стал в середине XVII в., в царствование Алексея Михайловича, стал Приказ тайных дел. Это был орган управления, куда по усмотрению царя стекались разные дела, которые он не хотел поручать другим органам. Основной задачей Приказа тайных дел был контроль за всей приказной системой[32].
Это было вызвано необходимостью создания и совершенствования органов контроля, а также ростом количества злоупотреблений служебным положением со стороны воевод и дьяков в приказах, ростом подлогов, количества неправосудных приговоров и т. п. Принятие Уложения 1649 г. и кодификация законодательства не дали ожидаемых результатов и не ограничили злоупотреблений, что вызывало рост недовольства в различных слоях населения государства.
Объяснялось это и неоднозначным отношением со стороны царской власти к поборам и лихоимству.
Наряду с Приказом тайных дел возникла необходимость в создании нового специального контрольного органа. В первую очередь этого требовали возросшие расходы казны, связанный, в частности, с войной с Ливонией для обеспечения раздачи под соответствующим контролем жалованья войскам[33].
Таким органом стал Приказ счетных дел – первый приказ чисто контрольного характера, который стал органом финансового контроля и как самостоятельное учреждение известен с 1650 по 1701 г. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств. Остаточные деньги сосредоточивались в Москве и их расход не допускался без специального царского указа.
