Больше значение придается совершенствованию управления и контроля на местах, в губерниях. В 1775 г. Екатериной II утверждены «Учреждения для управления губерниями Российской Империи». Они четко определили обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе по осуществлению управления и контроля. В этот период временно расширяются и усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур (подробнее об этом в последующих главах). В центре и на местах созданы экспедиции о государственных доходах, казенные палаты, доимочные комиссии для взыскания недоимок. Впервые введены кредитные установления.
В царствование Александра I в организации управления Российской империей произошли существенные изменения, которые впоследствии повлекли и изменения в структуре контрольных органов и всей системы контроля.
8 сентября 1802 г. специальным Манифестом Александра I в России была введена министерская форма управления. Это в определенной мере коснулось и контрольных функций, в частности, контроля за финансовой деятельностью.
На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов, однако каких-либо правил по этому поводу издано не было, что сразу же выявило непродуманность данного решения и невозможность его исполнения. Получив отчет министра финансов, Сенат отметил, что в отчете нет сведений о государственных доходах и расходах. На вопрос министра в Кабинет министров[37], следует ли представлять Сенату сведения о государственных доходах и расходах, последний, рассмотрев обращение в присутствии императора, указал, что «Генеральные сведения обо всех государственных доходах и расходах, об оборотах государственного казначейства и ассигнационного банка, а также по монетному переделу и внешним переводам сумм почитать в числе дел, тайне подлежащих, и оных в отчет Правительствующему Сенату не включать, а доносить о том особые счета прямо Его Императорскому Величеству на соизволение кому угодно будет поручить просмотреть и проверить их».
По существу государственный контроль не функционировал и при образовании в 1802 г. министерств особого ведомства для ревизии государственных счетов учреждать не стали.
В результате государственный контроль в стране пришел в такой упадок, что в 1810 г. Александр I решился на коренное его преобразование и повелел образовать особое «Управление государственными доходами». В соответствии с этим 28 января 1811 г. создается Главное управление ревизий государственных счетов, во главе которого был поставлен государственный контролер с правами министра.
Государственное финансовое хозяйство в соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. разделялось на три части: государственные доходы вверялись Министерству финансов, движение государственных сумм – Государственному казначейству, а проверка доходов и расходов, ревизия всех государственных счетов – Главному управлению ревизии. Все контрольные учреждения передавались Главному управлению ревизий в составе двух департаментов: Департамент для проверки гражданских счетов и отчетности и Департамент для проверки отчетности Морского и Военного министерств.
Задачи Управления определялись как «проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных средств и капиталов и надзор за совершившимся движением оных». Все государственные управления (центральные и местные), в заведовании которых находились казенные суммы, должны были представлять отчеты о доходах, расходах и остатках Главному управлению ревизий. Не представляли отчеты Кабинет Его Величества, Государственный банк, учреждения Императрицы Марии, благотворительные учреждения и воспитательные дома.
Но следует отметить, что контрольная власть не была вооружена ни правом, ни средствами для проведения ревизий. По существу ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были «судьями в собственном деле», а сами министры, разумеется, связанные друг с другом, снисходительно относились друг к другу из личных соображений[38].
По существу все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизий ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Такое положение, с учетом того, что местных органов государственного контроля не существовало, контрольная деятельность в целом и в области финансового контроля в особенности являлась чисто формальной и не могла решать поставленных перед ней задач. Реформы, которые были намечены в середине XIX в., требовали принятия коренных мер по улучшению финансовой деятельности, учета и отчетности и, следовательно, контрольной работы.
Александр II, по представлению государственного контролера Н. Н. Анненкова о хорошо разработанной системе по этим вопросам в ряде европейских государств (Пруссии, Бельгии, Франции и Австрии), по его предложению направил туда для изучения системы государственного контроля известного специалиста В. А. Татаринцева. Тщательно изучив постановку учета, отчетности, контроля в названных странах, Татаринцев подготовил обстоятельные труды по данным вопросам и представил на имя императора соответствующий доклад.
На основании полученных материалов было проведено преобразование государственного контроля, причем вся реорганизация заняла достаточно большой период времени. В конце 1863 г. было утверждено Временное положение о ревизионной комиссии, в 1864 г. – Временное положение о местных ревизионных комиссиях в 12 губерниях. В 1866 г. было разработано и введено в действие Положение о местных контрольных органах. Ими стали контрольные палаты. Затем, на основе полученного опыта и результатов деятельности созданных учреждений, с 1883 г. последовало и дальнейшее преобразование государственного контроля путем создания новых штатных единиц.
Обязанностью контрольных органов было как производство проверок и ревизий, так и утверждение их результатов. Кроме того, были сохранены два департамента – гражданской отчетности и военной и морской отчетности, а также четко определены их сфера деятельности, полномочия и штат. Во главе департамента стоял генерал-контролер, у которого имелись помощник, старшие и младшие ревизоры, их помощники и обслуживающий персонал.
Каждый департамент проводил не только ревизии, согласно составляемых планов и получаемых указаний, но и проверки финансовых смет, а также составлял отчет о выполнении смет и отчет о ходе и решениях, принятых по результатам ревизий. На основании изучения дел департамент разрабатывал и вносил предложения по улучшению отчетности, кассовых правил и по иным вопросам контрольной деятельности. Дополнительные задачи были поставлены перед Департаментом военной и морской отчетности. Он был обязан проверять материальную отчетность Морского ведомства.
В это время в России стало развиваться строительство железных дорог. В связи с этим на базе железнодорожного отдела был создан Ревизионный департамент. На него была возложена задача правительственного надзора за оборотами частных железных дорог, причем вначале этот надзор был установлен только на некоторых дорогах и специально было оговорено положение о том, что государственный контролер имеет право по соглашению с министрами путей сообщения и финансов входить в Комитет министров с представлением о распространении правительственного надзора и на другие частные железные дороги.
Накопленный опыт и полученные результаты позволили и далее развивать и совершенствовать систему государственного контроля.
В 1892 г. было принято новое положение о государственном контроле, что в определенной мере явилось завершением данного этапа создания контрольных органов, особенно в финансовой сфере. По закону от 28 апреля 1892 г. государственный контроль был организован как отдельная, самостоятельная часть государственного управления, самостоятельное ведомство, равное министерству. На государственный контроль были возложены функции наблюдения за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ведомством государственного контроля учреждений, а равно составление соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства[39] (курсив наш. – В. Р.).
Согласно закону, ревизии государственного контроля подлежали все правительственные учреждения, за исключением Министерства Двора, ведомства учреждений Императрицы Марии, государственных кредитных учреждений, Кредитной канцелярии министра финансов по оборотам иностранного отделения, Хозяйственного управления при Синоде по специальным средствам, Духовного ведомства и по суммам, отпускаемым из казны на духовные учебные заведения, заведения секретных расходов Министерства иностранных дел и других министерств, по ведомству Департамента духовных дел иностранных вероисповеданий, назначенных на содержание католического духовенства в западных губерниях и капиталов, принадлежащих непосредственно католическому и протестантскому духовенству[40].
