Им было также предоставлено право проверки всех документов предприятий, учреждений, касающихся работы предприятий, наличия сырья и продуктов, денежных средств, их использования и расхода. Кроме того, они контролировали и проверяли производственные вопросы, в том числе его организации, устанавливали обязательный минимальный объем производства и направление готовой продукции, контролировали режим рабочего времени. Таким образом, осуществлялся контроль за исполнением законов новой власти, за законностью действий предпринимателей и всех работников предприятий и учреждений, контроль за соблюдением дисциплины, порядка и сохранности имущества и собственности.
Решения органов рабочего контроля были общеобязательны и могли быть отменены только вышестоящими органами рабочего контроля. Этим подчеркивался государственный характер их деятельности. Государственная власть, в частности, в названном Положении, предоставила органам рабочего контроля достаточные полномочия. Граждане, виновные в нарушении порядка и дисциплины, в сокрытии и хищении материалов, сырья, продукции, привлекались к уголовной ответственности, причем расследование и привлечение к ответственности осуществлялось рабочими контролерами. Руководство органами рабочего контроля в целом возлагалось на Всероссийский совет рабочего контроля. Совет согласовывал свою деятельность со всеми учреждениями, ведавшими народным хозяйством. На предприятия, которые имели особо важное значение, в помощь рабочим контролерам направлялись комиссары Военнореволюционного комитета.[46]
Уделяя особое внимание развитию всей промышленности ВЦИК и СНК Декретом от 9 декабря 1917 г. создали специальный орган – Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который взял на себя руководство и контроль за работой всей промышленности. Органы рабочего контроля и Всероссийский совет рабочего контроля вошли в состав ВСНХ. В деятельности ВСНХ, ставшего по существу преемником рабочего контроля, были соединены функции государственного и общественного контроля, что послужило во многом дальнейшему развитию контрольных органов. Одной из задач как ВСНХ, так и включенных в его состав органов рабочего контроля, являлось осуществление контроля за законностью, эффективностью и результативностью работы предприятий. Обязанности, задачи и полномочия контрольных органов были закреплены законодательно.
Следует отметить, что с самого начала новая власть попыталась использовать и применить в новых условиях опыт и структуру прежней системы контроля. Ранее существовавший государственный контроль декретом от 5 декабря 1917 г. был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля. Во главе его был поставлен специальный народный комиссар. При наркоме предполагалось образовать коллегию из трех человек, причем из лиц, которые были членами I Всероссийского контрольного съезда, состоявшегося еще при Временном правительстве в июне 1917 г. Приказом наркома от 29 ноября 1917 г. все служащие приглашались приступить к работе. Однако по призыву ЦК Всероссийского союза служащих государственного контроля была организована забастовка и служащие учреждений государственного контроля в Петрограде, Москве и других крупных городах России бойкотировали работу. Созданный комиссариат государственного контроля, его коллегия и возглавлявший комиссариат нарком пытались преодолеть саботаж и основное внимание уделяли финансовому контролю. Однако роль комиссариата государственного контроля в этот период была незначительной.
Положение в стране сложилось таким образом, что основную роль в осуществлении контрольной деятельности взяли на себя представительные органы государственной власти – Советы, которые на основании Декрета «О полноте власти Советов» были провозглашены единственными органами власти в государстве. В связи с этим верховный контроль в стране стал полномочием Всероссийского съезда Советов, а в перерыве, между съездами – его исполнительного органа ВЦИК. В Конституции РСФСР, принятой в мае 1918 г., было указано, что ВЦИК является «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом»[47].
Центральная контрольная коллегия, несмотря на сложности, возникшие в связи с саботажем старого аппарата государственного контроля, продолжала работать и была определенным механизмом в руках Советов по осуществлению контрольной деятельности.
Аппарат государственного контроля начал свою деятельность лишь в середине 1918 г., когда было утверждено «Временное положение о государственном контроле». Названным Положением намечались основные, принципиальные начала реформы. Главной задачей государственного контроля было наблюдение «за законностью и правильностью», а также за «хозяйственностью и целесообразностью оборота денежных средств и материальных народных капиталов»[48]. Предполагалось, что госконтроль будет независим от административных советских органов. Наряду с Центральной контрольной коллегией развивались контрольные органы и на местах, в частности, были созданы учетно-контрольные коллегии в губерниях и в уездах.
Кроме общих контрольных органов стали создаваться и органы отраслевого контроля, другие специальные контрольные органы.[49]
Однако даже небольшая практика работы по осуществлению контроля показала, что многообразие контрольных органов себя не оправдывает, ощущалась необходимость создания единого органа государственного контроля. Постановлениями ВЦИК от 2 мая и СНК от 11 мая 1918 г. снова был образован Народный комиссариат по государственному контролю во главе с коллегией и народным комиссаром. Новый Народный комиссариат предполагалось наделить полномочиями по контролю за деятельностью всех других органов.
Основная деятельность новообразованных органов началась с расширения и углубления ревизионной работы. Были созданы особые контрольные подразделения, выделились специальные виды контроля на отдельных предприятиях, активизировалось создание уездных контрольных органов.
На этой основе и предполагалось объединить существовавшие контрольные органы (они имелись в разных наркоматах, например, Высшая военная инспекция, инспекции наркомата путей сообщения, наркомпрода и др.) в единый, полномочный и авторитетный государственный контроль.
Однако в деятельности наркомата было много неясного и непоследовательного. В частности, должным образом не был отрегулирован вопрос взаимоотношений с местными органами власти.
Не была реализована принципиальная цель преобразований – обеспечение контроля за законностью и правильностью действий всех органов власти и советских организаций. В связи с этим 9 апреля 1919 г. Декретом ВЦИК «О государственном контроле» было утверждено новое положение об органах государственного контроля. На государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью. Государственные контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных лиц за упущения и преступления с одновременным представлением об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложения по устранению выявленных при проверках нарушений.
По существу им были предоставлены полномочия органов дознания, хотя прямо об этом в законе не указывалось. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски, аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и привлекать виновных к ответственности.[50] Несмотря на названные обязанности, органы государственного контроля не обладали правом надзора за соблюдением законности. Народный комиссариат госконтроля ничем не выделялся среди других комиссариатов, подчинялся центральным органам, на местах действовал принцип двойного подчинения. Поэтому его никак нельзя считать и рассматривать как орган надзора за законностью. По существу высшими контрольными органами продолжали оставаться Советы, органы контроля были их механизмом и практически не осуществляли, да и не могли осуществлять, контроль за их деятельностью, поскольку находились в двойном подчинении.
В 1922 г. были приняты положения о местных Советах: губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о сельских Советах. В 1924 г. принятие новых положений о Советах, расширение полномочий усилило контрольную деятельность и роль Советов.[51]
