Сторонники развития и укрепления контроля ратовали за его полную независимость, как и судебной власти, включая принцип несменяемости контроля. В пример приводилась система, которая возникла и развивалась в Европе и США. Представители этих взглядов по существу стремились к развитию в стране органов представительной власти. Однако правящим кругам Российской империи представительная власть была не нужна, они отстаивали принципы самодержавной императорской власти, иные взгляды были опасны для самодержавия и отвергались ими. Императору была не нужна и представлялась опасной любая форма контроля, в частности, даже в виде Кабинета министров. Не случайно в Законе о Совете министров, который был принят при Александре II, сказано, что Совет мог собираться только по предложению императора. Александр III его просто не собирал, и более 10 лет своего царствования, до событий 1905 г., не собирал Совет и Николай II.
Дальнейшее развитие общества, события 1905 г. повлекли за собой и определенные сдвиги в развитии взглядов на организацию, формы и полномочия контроля, хотя коренных изменений до октября 1917 г. так и не произошло.
Революция 1905 г., известный Манифест 17 октября 1905 г., изданный Николаем II, предоставивший гражданам России права на неприкосновенность личности, свободу совести, собраний, союзов и слова, возродил надежды на то, что контроль приобретет независимость, беспристрастность и гласность, как и в странах с парламентским режимом. Однако провозглашение, затем созыв и функционирование как первой (впрочем, не созванной), так и последующих созывов Государственной думы не привело к реализации намечавшихся перемен.
В разработанном документе, которым было провозглашено «Учреждение Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.), в числе полномочий этого органа были указаны разработка и обсуждение законодательных предложений, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог, об образовании акционерных обществ, а также утверждение государственного бюджета. Это вроде бы давало возможность контроля Государственной думы над бюджетом. Однако одновременно с названным документом было принято новое положение о преобразовании Государственного совета в верхнюю палату, обладающую теми же правами, что и Государственная дума. Рассмотренные Думой законопроекты поступали в Государственный совет и только после одобрения им передавались на рассмотрение императору. Из сферы полномочий Думы было изъято право изменять основные законы и не предоставлялось права контроля за органами государственного управления. Был отвергнут проект государственного контролера о преобразовании контрольных органов по европейскому образцу в независимые счетные палаты. Государственный контролер был включен в состав Совета министров, что по существу выводило его из контроля Думы. Оговорка о том, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров», практически ничего не решала, поскольку он по существу был приравнен к министрам – членам Совета. Несмотря на то, что законом рассмотрение бюджета было отнесено к компетенции Государственной думы, она не могла вносить в него какие-либо изменения, а могла лишь отклонить его. При этом бюджетные права Думы были ограничены. Из ее ведения были изъяты расходы Министерства Императорского Двора, Государственного совета, а также «предельные бюджеты» отдельных ведомств, которые утверждались на несколько лет (например, Военного министерства, кредиты на расходы Собственной Его Императорского Величества канцелярии и др.).
Государственная дума стремилась к изъятию государственного контроля из ведения Совета министров и к превращению его в рабочий орган Государственной думы. Однако эти попытки не приводили к успеху и не были реализованы. Последняя попытка была сделана в 1916 г., когда Думой был принят новый Устав ревизии, которым усиливалась самостоятельность и независимость контроля. Однако Государственный совет отклонил законопроект. Также не получили развития и инициативы Государственной думы о несменяемости старших чинов государственного контроля, которые вносились комиссией, по исполнению государственного бюджета. Начавшаяся мировая война в 1914 г. приостановила эту работу до 1917 г.
Февральская революция 1917 г., свержение самодержавия мало изменили обстановку. Образовавшееся Временное правительство не смогло внести в сферу государственного контроля каких-либо изменений.
Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. повернула дальнейшее развитие контрольной деятельности в иное русло. С момента возникновения и на протяжении развития российского государства развивалась и совершенствовалась система государственного контроля. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.
Не случайно финансовый контроль всегда был в центре внимания. С развитием государства, усложнением государственного управления возникла и получила развитие система контроля за администрацией на местах. Это имело особое значение для России, учитывая ее территорию, развитие местничества, необходимость усиления влияния центральной власти в целях преодоления сепаратизма и укрепления единства страны.
Кроме того, с увеличением государственного аппарата понадобился контроль за деятельностью чиновников как в направлении законности принимаемых решений, так и целесообразности, выгодности тех или иных действий, их эффективности и результативности.
В дальнейшим демократизация контрольной деятельности вступила в противоречие со взглядами и желаниями господствующих кругов, с идеей самодержавной, абсолютной власти императора, в целом дворянства и определенных финансовых кругов, чиновничества.
Несмотря на то, что были сделаны попытки законодательной регламентации контрольной деятельности и наметились некоторые позитивные направления, эти противоречия не дали ей развиваться, и в конце XIX – начале XX в. формирование контрольной деятельности было замедленно и не получило развития.
Следует признать, что это было отражением регресса в политическом развитии России, преобладания реакционных взглядов, которые поддерживались в основном буржуазией, не желающей ослабления самодержавия. Представительная власть самодержавной России была не нужна. После ликвидации в ходе петровских реформ всех признаков государственности, ограничивающих самодержавие, Земского собора, Боярской думы, определенного местного самоуправления, в России сформировалось полицейское государство. Оно было устойчивым в период стабильности общества и очень уязвимым в критические периоды, когда централизованная власть подвергалась натиску возмущенной общественности[45].
Таким образом, выработанная система государственного контроля в том виде, в каком она сформировалась и действовала в начале XX в., рухнула после свершения Февральской, а затем Октябрьской революций 1917 г.
§ 2. Государственный контроль в РСФСР и СССР
Когда в результате Октябрьской революции была свергнута власть Временного правительства и Россия была объявлена Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР), перед новой властью наряду с решением важнейших военных, экономических (в связи с разрухой в народном хозяйстве) и других задач, встала необходимость создания нового аппарата государственного управления, представительной, исполнительной, судебной власти, в том числе новой системы государственного контроля, отвечавшего идеям Октябрьской революции. Было понятно, что без надлежащего управления, без создания новой структуры контрольных органов решение поставленных задач невозможно. Российская Коммунистическая Партия большевиков (РКП(б)), возглавившая революционные преобразования, считала своей опорой рабочий класс и с его помощью намеревалась реализовывать намеченные планы. Поэтому после принятия основных решений о власти и преобразования существовавших органов власти и управления, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) и Совет Народных Комиссаров (СНК), правительство России своим Декретом от 14 (22) ноября 1917 г. утвердили и ввели в действие Положение о рабочем контроле. В соответствии с Положением и на его основе местным Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые после Февральской революции были созданы практически повсеместно, было предоставлено право принимать нормативные акты о рабочем контроле, в которых конкретизировались права и обязанности контрольных органов в соответствии с местными условиями и обстоятельствами.
Создаваемые органы рабочего контроля осуществляли различные функции экономической, социальной и политической направленности.
Им было также предоставлено право проверки всех документов предприятий, учреждений, касающихся работы предприятий, наличия сырья и продуктов, денежных средств, их использования и расхода. Кроме того, они контролировали и проверяли производственные вопросы, в том числе его организации, устанавливали обязательный минимальный объем производства и направление готовой продукции, контролировали режим рабочего времени. Таким образом, осуществлялся контроль за исполнением законов новой власти, за законностью действий предпринимателей и всех работников предприятий и учреждений, контроль за соблюдением дисциплины, порядка и сохранности имущества и собственности.
