В истории представительных органов власти в России XX века можно к настоящему времени условно выделить шесть этапов. До 1905 года самодержавие в лице российского императора имело при себе чисто сословно-совещательный орган — Государственный Совет, созданный в 1810 году Александром I. Одним из главных результатов революции 1905 года было создание Государственной Думы. Причем совещательный вариант Думы, так называемый «булыгинский», не был воспринят русским обществом, и по Основным законам 1906 года в России было создано достаточно полнокровное народное представительство с четко очерченными полномочиями.
Этот этап существования Государственной Думы как нижней палаты и Государственного Совета как верхней палаты хронологически охватывает 1906–1917 годы. Государственный переворот 3 июня 1907 года, хотя и сказался на полномочиях высшего органа народного представительства, принципиального влияния на государственный механизм не оказал.
В 1917 году на смену Думе и земским учреждениям в России пришла система Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которая дала новый высший орган народного представительства — Съезд Советов. И система Съездов Советов существовала с 1917 по 1936 годы.
Главное качественное отличие этого этапа от предыдущего — сословный приоритет привилегированных слоев общества сменился сословным приоритетом производителей. По крайней мере — формально.
Принятие Конституции СССР 1936 года стало важной конституционной реформой в Советском Союзе. Сохранив систему Советов, Конституция перестроила ее структуру, и целостную систему представительных органов власти (с 1936 по 1977 годы Советов депутатов трудящихся, а после 1977 года — Советов народных депутатов) возглавил Верховный Совет СССР, а в Российской Федерации, соответственно, — Верховный Совет РСФСР.
Это была эпоха расцвета аппарата, ибо высший орган государственной власти собирался на свои сессии, длившиеся 2–3 дня, только два раза в год. Отсюда вся нагрузка в решении проблем государственного значения легла на профессиональных чиновников.
С изменения Конституции СССР и конституций союзных республик в 1988–1989 годах начался пятый этап развития высших органов государственной власти нашей страны, когда были созданы постоянно соответствующие парламенты — Верховные Советы. На уровне СССР и на уровне РСФСР были возрождены Съезды, формировавшие постоянно действующие парламенты.
У съездов народных депутатов образца 1988–1990 годов были качества, отличающие их от съездов 20—30-х годов, прежде всего иной принцип формирования. Съезды Советов, как им и подобает, собирали делегатов от советов нижестоящего уровня, в то время как Съезды народных депутатов, участники которых избирались преимущественно прямыми всеобщими выборами при тайном голосовании, были значительно ближе Земским Соборам. С последними их особенно сближало наличие на уровне СССР 750 депутатов от общественных организаций.
Именно народные депутаты СССР от общественных организаций, среди которых были А. Сахаров, Г. Попов, Ю. Карякин, А. Яковлев и другие, придали новой политической элите «взрывной» характер, сокрушивший устои размеренного социализма советской модели. Уже давно пора констатировать, что именно неукладывавшийся в западноевропейские парламентские схемы институт депутатов от общественных организаций позволил сформировать субъективные предпосылки для перестройки в СССР не только деятельности высших органов государственной власти, но и самой политической идеологии реформ.
С грустью надо признать и то, что с 1989 года началась эпоха расцвета агрессивного дилетантизма. Профессионалы в аппарате, идеологически ошельмованные, подавленные, растоптанные, были отодвинуты, и большое число инициативных, но не подготовленных к осуществлению государственной власти людей, повело страну к катастрофе.
III
Государственный переворот, совершенный президентом Б. Ельциным 21 сентября 1993 года, стал началом нового периода в существовании органов представительной власти в России. В очередной раз в XX веке он прервал преемственность развития политико-правовых институтов и разрушил устои хрупкого гражданского общества. Подавив 3–4 октября силой сопротивление сторонников Конституции и закона, прекратив деятельность не только парламента России, но и всей системы органов местного самоуправления, представительных органов власти практически на всех уровнях, президент поставил общество на грань гражданской войны. Стремясь сохранить гражданский мир, защитить народовластие и права человека, патриотические демократические силы, ведущие оппозиционные организации обратились к согражданам с призывом ответить на государственный переворот голосованием 12 декабря. Мы должны были сделать все от нас зависящее, чтобы вернуть общество на конституционный путь развития.
С декабря 1993 года над разрушенными структурами местного самоуправления и мало дееспособными органами представительной власти субъектов федерации возвышается двухпалатное Федеральное Собрание, напоминающее ремесленную копию Государственного Совета и Государственной Думы России начала века.
Совет Федерации как верхняя палата формируется по принципу: два представителя от каждого субъекта федерации. В 1993 году члены верхней палаты были избраны прямым голосованием, но в самом Основном Законе закреплено делегирование одного представителя от органа исполнительной и одного — от органа представительной власти субъекта федерации.
Государственная Дума состоит из 225 депутатов, избранных по территориальным избирательным округам, и 225 депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу по партийным спискам при пропорциональной системе подсчета голосов.
Но Конституция Российской Федерации декабря 1993 года, носящая на себе следы правовой спешки и политической предвзятости, не способна стать фундаментом социальной стабильности в России, а потому остается актуальной проблема завершения российской конституционной реформы, начатой в 1988 году.
На сегодняшний день наиболее оптимальным видится следующий шаг конституционной реформы Российской Федерации: констатировав факт государственного переворота и отсутствие Основного Закона России (старый растоптан, новый — порождение произвола), следует наделить вновь избранный парламент (Федеральное Собрание) полномочиями — и правами и обязанностями — Учредительного (Конституционного) Собрания. До сентябрьского переворота еще можно было пойти через конституционный закон, принципиально корректирующий полномочия и структуру высших органов государственной власти Российской Федерации в очередной «переходный период», открывающий дорогу новым выборам и президента и парламента. Ныне выборы парламента проведены. Конечно, они имеют сомнительную легитимность, — поскольку порождены государственным переворотом, но пусть вновь избранный депутатский корпус предложит измученной экспериментами стране Основной Закон, закрепляющий права и защищающий интересы большинства избирателей. В течение шести месяцев после действительно демократического принятия новой Конституции мы должны провести на ее основе выборы президента и парламента.
В новом Основном Законе России надлежит прежде всего подчеркнуть правопреемственность Российской Федерации от Союза ССР и Российской империи, а также равенство субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей и городов республиканского подчинения. Вхождение в состав Российской Федерации государств и регионов, ранее входивших в состав СССР, должно производиться по решению Парламента Российской Федерации на основании итогов референдумов или решений соответствующих высших представительных органов власти.
Сохраняя разделение функций на исполнительную, законодательную и судебную, следует скорректировать функциональную сторону всех властных институтов. Полномочия Президента и Правительства нуждаются в особо внимательном и согласованном уточнении, вместо Федерального Собрания должен быть создан Верховный Совет России, состоящий из двух палат — Государственного Совета Российской Федерации и Народного Собрания Российской Федерации.
Новая Конституция может и должна вобрать в себя лучшие, наиболее разработанные положения предшествующих, в том числе нынешней президентской. Это в определенной мере касается структуры и компетенции двухпалатного парламента. Государственный Совет Российской Федерации (России) должен формироваться из числа представителей всех субъектов Российской Федерации по два представителя от каждого субъекта федерации. Член Государственного Совета РФ избирается сроком на шесть лет, причем обновление состава палаты происходит каждые три года наполовину.
Народное Собрание Российской Федерации (России) должно состоять из народных депутатов Российской Федерации, избранных в территориальных избирательных, округах с примерно одинаковой численностью населения. Народный депутат Федерального Собрания избирается сроком на три года. Причем само Собрание составят 500 депутатов. Из них 250 избираются от территориальных избирательных округов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, 250 — по общефедеральному избирательному округу по общенациональным партийным спискам при пропорциональной избирательной системе.
