И. Клямкин, Л. Тимофеев. Теневая Россия. Экономико-социологическое исследование. М.: РГГУ, 2000.
М. К. Горшков. Российское общество в условиях трансформации (социологический анализ). М.: РОССПЭН, 2000.
О. Крыштановская. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005.
С. Меньшиков. Анатомия российского капитализма. М.: Международные отношения, 2004.
С. П. Паппе. «Олигархи»: экономическая хроника, 1992–2000. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.
Ю. Левада. От мнений к пониманию. Социологические очерки, 1993–2000. М.: Московская школа политических исследований, 2000.
6.1.12. Трудности в переходе к новой национально-административной политике. Строительство вертикали власти
Одним из самых острых вопросов переходного периода была реформа государственного устройства. Создание истинной, а не формальной федерации и изменение статуса ее субъектов, децентрализация управления, перекройка политико-административных границ представлялись средством демократизации общества, смягчения или разрешения резко обострившихся национальных конфликтов. Кроме того, предполагавшееся укрупнение регионов и изменение их границ давало сторонникам Бориса Ельцина возможность отстранить от власти в консервативных регионах старые советские элиты, противившиеся реформам. Однако дебаты по проекту Конституции зашли в тупик. Стало ясно, что обеспечить квалифицированное большинство на Съезде народных депутатов РСФСР для ее принятия не удастся.
Не меняя Конституции, съезд санкционировал реформу национально-государственного устройства, предусматривавшую признание равноправия народов и суверенитета автономных республик, заявленного в их декларациях, и преобразование автономных областей в национально-государственные образования (республики). Съезд признал также право бывших автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей и возможность образования новых республик. Вместе с тем, республикам РСФСР было дано право самостоятельно участвовать в готовившемся тогда Союзном договоре. Четыре автономные области из пяти (Карачаево-Черкесская, Адыгейская, Горно-Алтайская, Хакасская) были провозглашены республиками. Еврейская автономная область формально осталась в составе Хабаровского края. Съезд подчеркнул необходимость сохранения целостности Российской Федерации и установил мораторий на изменение границ между ее субъектами до 1995 г.
Однако национальные движения продолжали в начале 1990-х гг. требовать создания новых республик и дальнейшего дробления регионов по национально-территориальному признаку. Так, черкесские и абазинские организации активно выступали за раздел Карачаево-Черкесии на отдельные республики или присоединение районов, населенных черкесами, к Ставропольскому краю. Лозунг создания национально-территориальных автономий выдвигали потерявшие или не имевшие их в бывшем СССР народы – например, немцы и греки. Поскольку границы между республиками и регионами были установлены в коммунистический период произвольно и к тому же много раз менялись, некоторые национальные движения требовали восстановления самых широких из когда-либо существовавших границ своей республики (например, Адыгеи). Остро стояли проблемы полной территориальной реабилитации народов, депортированных сталинским режимом (см. 4.2.24).
«Суверенизация» регионов все более явственно грозила Российской Федерации распадом, причем за счет выхода из нее не только «национальных» республик, но и собственно «русских» краев и областей. Об этом в декабре 1992 г. официально заявил Конституционный суд России. 1 ноября 1991 г. объявило о независимости чеченское руководство во главе с Джохаром Дудаевым. Резко обострился давний осетино-ингушский конфликт, активизировались национальные движения в Татарстане, Башкирии, Якутии, Туве. В большинстве республик происходила «этнизация» власти: представители титульных народов вытесняли русских со значимых постов (в то же время на уровне высших должностных лиц Российской Федерации представительство титульных народов республик было явно недостаточным). К тому же с усугублением экономического кризиса и вследствие дискриминации усилился выезд русских из ряда республик. Иногда он принимал характер массового бегства, как, например, из Чечни.
Проявилась тенденция к обособлению от федерального центра в ряде «русских» регионов. Ограниченность федерального бюджета уменьшала экономические возможности центра воздействовать на власти субъектов федерации с помощью финансовых трансфертов, кредитов, лицензирования и квотирования внешней торговли, закупок и поставок продукции из государственных резервов, инвестиций и т. п. В условиях кризиса на плечи регионов, в том числе и традиционно дотационных, ложились все новые статьи социальных расходов. Именно региональным властям приходилось гасить социальные конфликты, связанные с невыплатами в срок пенсий и зарплаты служащим федеральных учреждений.
Никогда ранее региональные элиты, в то время состоявшие в основном из советской партийно-хозяйственной номенклатуры и воспитанные в условиях административно-командной экономики, не сталкивались с проблемой самостоятельного обеспечения населения продовольствием, финансовой поддержки крупных промышленных предприятий «союзного значения», обеспечивавших работой порой десятки тысяч человек, и т. п. Это порождало стремление региональных руководителей опереться на собственные ресурсы: отказ перечислять федеральному центру налоги, сочетавшийся с требованиями субсидий и субвенций, борьба за преобразование налоговой системы в пользу регионов. Некоторые субъекты Федерации неоднократно пытались закрыть свои границы для вывоза дефицитных или экспортных товаров и продовольствия, полагая, что в одиночку им будет легче решить проблему обеспечения населения предметами первой необходимости (в последний раз это произошло непосредственно после дефолта в августе 1998 г.). Богатые природными ресурсами регионы требовали полного контроля над их использованием, а главное – доходов от их экспорта. Республиканские и региональные элиты хотели воспользоваться приватизацией и завладеть федеральной собственностью, особенно месторождениями полезных ископаемых, находящих устойчивый спрос на мировом рынке (нефти, газа, алмазов). Регионы, располагавшие значительными морскими портами или предприятиями, чья продукция находила спрос на международном рынке, добивались более свободного выхода на внешний рынок и создания свободных экономических зон, иной раз размером в целую область.
Особенно тревожная ситуация возникла в начале весны 1992 г., когда власти Татарстана, самой многонаселенной и экономически значимой республики, организовали у себя референдум. Гражданам республики был задан вопрос, согласны ли они с тем, что «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». При явке 82 % большинство проголосовавших избирателей (61 %) ответили на этот вопрос положительно. Фактически это могло означать начало дезинтеграции Российской Федерации. В этих условиях федеральный центр был вынужден вести себя крайне осторожно и терпеливо. Российское руководство предложило Татарстану, а затем и другим республикам, наиболее громко требовавшим самостоятельности, заключить «индивидуальный» договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик. Одновременно всем субъектам Федерации было предложено подписать общий Федеративный договор, принятый подавляющим большинством очередного Съезда народных депутатов РФ. Важно, что его заключали не суверенные субъекты права, а органы власти республик, краев, областей и автономных округов. Предметом договора стало не учреждение новой Федерации, а «разграничение предметов ведения и полномочий».
31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан представителями 87 субъектов федерации. Фактически он состоял из трех договоров, заключенных с «суверенными республиками», краями, областями и городами Москвой и Петербургом, Еврейской автономной областью и автономными округами. Республики были поставлены договором в привилегированное положение по сравнению с «обычными» субъектами Федерации. Они, в частности, получили право принять собственные конституции. Им предоставлялось право участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», если это не противоречило Конституции и законам Российской Федерации. Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик, хотя одновременно вводилось понятие «федеральные природные ресурсы», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».
