Еврейская АО и автономные округа оказались в парадоксальном положении: с одной стороны, они стали полноправными субъектами Федерации, а с другой, остались в составе своего края и областей. Позже это вызвало значительные проблемы, особенно в налоговых отношениях между Тюменской областью и богатыми «нефтегазовыми» Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Эти проблемы удалось урегулировать только после длительных разбирательств. Возник конфликт вокруг города Норильска, окруженного территорией Таймырского автономного округа, но подчиненного Красноярскому краю.
Съезд народных депутатов РФ включил Федеративный договор в Конституцию страны. Договор затормозил распад России, но не решил полностью проблем ее экономической и политической интеграции. Чечня и Татарстан не подписали договор, ряд регионов одобрили его с оговорками. Регионы пытались шантажировать федеральный центр, добиваясь все новых привилегий. Лидеры Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии и некоторых других республик умело добивались от федерального центра экономических и иных уступок, дотаций, субсидий и инвестиций. Руководители республик представляли себя как единственную силу, способную повлиять на лидеров радикальных националистических движений, предотвратить обострение национальных конфликтов и усиление сепаратистских настроений. Стремясь к политико-экономическому обособлению и, в конечном счете, превращению Российской Федерации в рыхлую конфедерацию, многие политические лидеры использовали в своих интересах противостояние между Президентом и Верховным Советом.
Дальнейшая «суверенизация» регионов была приостановлена октябрьскими событиями 1993 г. в Москве и роспуском областных и республиканских советов, многие из которых поддержали руководителей Верховного Совета. Принятие новой Конституции на референдуме, прошедшем одновременно с выборами в декабре 1993 г., изменило юридические рамки отношений между федеральным центром и регионами. В ней не предусматривается право выхода регионов из состава Федерации, а Федеративный договор упомянут в ст. 11, ч. 3 Конституции только в качестве одного из оснований разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.
После октябрьских событий 1993 г. Президентская администрация стремилась заручиться поддержкой глав региональных администраций. Одновременно с выборами в Государственную Думу прошло голосование за кандидатов в члены второй палаты Федерального собрания – Совета Федерации. Большинство глав исполнительной власти субъектов Федерации выставили свои кандидатуры и победили.
Татарстан, однако, в выборах и референдуме 12 декабря 1993 г. не участвовал. Урегулировать отношения с этой республикой и вернуть ее в общегосударственное правовое пространство федеральному центру удалось подписанием с ней в феврале 1994 г. договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Этот договор положил начало целой серии аналогичных соглашений первоначально с другими республиками, а затем и с краями и областями. Процесс подписания договоров продолжался около пяти лет – до 1999 г. Всего они были заключены с 46 регионами. Вопреки Конституции, складывалась «асимметричная» Федерация, в которой каждый субъект добивался для себя статуса и полномочий в соответствии со своими возможностями давления на федеральный центр. Закреплялось экономическое и политическое неравноправие регионов, закладывались основы противоречий и конфликтов, поскольку и федеральный центр, и регионы стремились толковать статьи о предметах совместного ведения в свою пользу.
Одной из причин подписания договоров стало недовольство «дискриминацией» в отношениях с центром краев и областей. Многие из них экономически гораздо мощнее, чем большинство республик. В апреле 1993 г. Вологодская и Свердловская области провели референдумы о предоставлении им равных с республиками прав, за ними последовала Томская область. В Приморском крае, Архангельской и Челябинской областях советы приняли решения о повышении статуса до республиканского. Но дальше всех пошла Свердловская область, которую областной совет в июле 1993 г. провозгласил Уральской республикой, затем принял ее конституцию и наметил выборы новых республиканских властей. В ответ на это президент Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Эдуарда Росселя и объявил соответствующие решения областного совета недействительными (в 1996 г. Россель вновь занял высший в регионе пост).
Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами развивался стихийно. Заключение договоров о разграничении полномочий с регионами превратилось в массовую кампанию при подготовке выборов президента РФ в 1996 г. Кремль стремился заручиться поддержкой губернаторов и воспользоваться находившимся под их контролем «административным ресурсом» для обеспечения нужного голосования.
В декабре 1992 г. Съезд народных депутатов разрешил региональным советам назначать прямые выборы глав администраций. В апреле 1993 г. этим правом воспользовались восемь краев и областей, в шести из которых явно доминировали оппозиционные президенту и правительству силы. После победы Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 г. прямые выборы глав исполнительной власти стали проводить во всех регионах.
В результате во многих регионах к руководству пришли представители КПРФ или кандидаты, поддержанные коммунистами и другими оппозиционными Кремлю партиями. В ряде региональных парламентов им принадлежало прочное большинство. Хотя, как правило, став губернаторами, деятели оппозиции приостанавливали свое членство в КПРФ и пытались «в интересах региона» доказать Администрации Президента свою лояльность, их отношения с Кремлем оставались напряженными.
Несмотря на очевидные дезинтеграционные тенденции в 1990-х гг., сохранялись мощные факторы, способствовавшие единству России. Прежде всего, это – привычка жить в крупной и высоко централизованной стране, авторитет центральной власти – органическая часть российской политической культуры, уходящая корнями в глубокое прошлое. В стране веками существовало единое культурное, политическое, научно-образовательное и информационное пространство. Русскому языку как средству межнационального общения не было альтернативы. Центральное телевидение оставалось наиболее популярным и всепроникающим СМИ.
Распад Советского Союза показал и элите, и общественному мнению в целом, насколько взаимозависимо хозяйство регионов, к каким тяжелым экономическим последствиям и межнациональным конфликтам может привести даже частичная политическая дезинтеграция России. Еще в начале 1990-х гг. наметилось стремление соседних территорий к конструктивному сотрудничеству и объединению в региональные ассоциации, границы которых, как правило, совпадали с рубежами экономических районов бывшего Госплана. Наконец, подавляющее большинство регионов России, в том числе почти все республики, не могли обойтись без трансфертов из федерального центра. Число регионов-«доноров» федерального бюджета менялось в зависимости от налоговой системы и методов расчета, но, как правило, редко выходило за пределы десятка: к ним принадлежали Москва и Петербург, Московская область, нефтегазоносные регионы Сибири и еще несколько богатых экспортными ресурсами и промышленно развитых областей, возглавляемых городами-миллионерами. При этом в бюджетах многих регионов доля трансфертов из федерального центра достигала 90 %.
Тем не менее, в 1990-е гг. в регионах принимали законы, откровенно противоречившие федеральному законодательству, и даже провозглашали их приоритет. Федеральный центр был вынужден закрывать на это глаза, поскольку был заинтересован в политической стабильности и использовании на общефедеральных выборах «административного ресурса» в интересах «партии власти». Генеральная прокуратура выявила около 3,5 тысячи несоответствий конституций и уставов регионов федеральной Конституции, что означало разрушение единого правового пространства страны и не соответствовало сути федеративных отношений.
Противоречили Основному закону страны многие конституции республик и уставы, принятые в краях и областях. Например, конституция Тувы провозглашала эту республику «суверенным демократическим государством», имеющим право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации (ни в одной стране с федеративным государственным устройством конституции не предусматривают право выхода из Федерации). В Конституции Татарстана было записано, что эта республика – суверенное государство, субъект международного права, «ассоциированное с Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».
Итоги первых выборов в законодательные собрания (думы) регионов, проведенных в основном в 1994 г., показали, что в политической жизни регионов четко обозначилось абсолютное доминирование исполнительной власти, отразившееся в конституциях республик и уставах краев и областей. Влияние депутатов на состав и действия администраций в лояльных президенту северных регионах было с самого начала крайне ограниченно. В регионах «красного пояса» законодательные собрания пытались предусмотреть возможность влиять на назначенных из Москвы губернаторов, но затем местные лидеры оппозиции, победив на губернаторских выборах, также поспешили укрепить свои позиции. К тому же решениями Конституционного суда были установлены пределы полномочий региональной законодательной власти.
