Вряд ли есть надежда, что мелкие муниципалитеты будут располагать сколько-нибудь существенными источниками собственных доходов. Это ставит их в сильную зависимость от вышестоящих уровней власти и требует развития межмуниципального сотрудничества, для которого пока нет юридической базы. Создание большого числа мелких низовых муниципальных образований в России противоречит тенденциям к их слиянию или, по крайней мере, объединению в прочные союзы в других демократических странах. Там чрезмерную численность малых, обезлюдевших и экономически слабых муниципальных образований считают одной из основных проблем местного самоуправления.
Острые дискуссии и даже судебные разбирательства вызвало разграничение городских и сельских муниципальных образований. От этого зависит исполнение определенных полномочий и владение соответствующим перечнем имущества. Вопрос о статусе и границах муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ, поэтому их руководство получило дополнительные рычаги давления на мэров.
Объединение города, не получившего статуса городского округа, с окружающими сельскими территориями, имеет не только юридическое и символическое значение, но и обязывает власти дотировать сельские поселения. Идея разработчиков реформы как раз и заключалась в наделении городов ответственностью за поддержку и развитие слабых населенных пунктов. После первого этапа реформы 16 % российских городов, в том числе и некоторые крупные, бывшие ранее городами областного подчинения, перешли в разряд городских поселений в составе муниципальных районов и потеряли часть своих полномочий и имущества. Перед угрозой не получить статус городского округа оказались даже 36 центров субъектов РФ – крупных городов, являвшихся одновременно и центрами сельских районов. Нередко на территории этих пригородных районов просто не было достаточно крупного и экономически состоятельного поселения, способного стать центром муниципального образования. Если крупный город еще может поделиться частью своих доходов с сельскими районами и способствовать росту их благосостояния, то для небольших городов потеря самостоятельности явственно ведет к упадку.
Острые споры вызвало распределение компетенций и налоговых доходов между разными уровнями власти. Ныне к компетенции местного самоуправления отнесено образование, затраты на которое составляют около 40 % расходов муниципальных бюджетов, здравоохранение (в среднем 20 % расходов), обеспечение граждан услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и ряд других. Для выполнения этих функций местное самоуправление должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, ибо несбалансированность бюджетов вызывает снижение качества предоставляемых гражданам услуг, углубляет неравенство между территориями.
Законодатели приняли меры к устранению этой проблемы. Отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, финансируются за счет субвенций из федерального и региональных бюджетов. В федеральном бюджете и бюджетах субъектов созданы специальные фонды компенсаций. Региональные и местные власти могут получать из федерального центра безвозмездные перечисления.
Тем не менее, закон подвергся серьезной критике за резкое несоответствие переданных местному самоуправлению полномочий их финансовому обеспечению, особенно в сельских поселениях, низкую степень самостоятельности региональных и местных властей, невозможность для них использовать налоговое стимулирование инвестиций.
Дело в том, что самые существенные и легче собираемые налоги поступают в доход Федерации, тогда как местным бюджетам достались незначительные и трудно взыскиваемые налоги. Им полностью отошли земельный налог, налог на имущество физических лиц, малый бизнес и некоторые малодоходные налоги. Между бюджетами разных уровней делится часть федеральных налогов. Весь федеральный налог на доходы физических лиц поступает в консолидированные региональные бюджеты, причем 70 % от него зачисляется собственно в региональные бюджеты, 20 % – в бюджеты муниципальных районов (в бюджеты городских округов – 30 %), 10 % – поселений. Отчисления от федерального налога наиболее значимы для местных бюджетов, образуя до половины их доходов.
Такое распределение налоговых доходов продиктовано вполне рациональными соображениями. Местные бюджеты получили наиболее равномерно распределенные по территории источники доходов (доходы физических лиц) и с четкой территориальной привязкой (имущество, земля), а также налоги, в наибольшей степени зависящие от экономической политики местных властей (с малого бизнеса). Федеральный бюджет пополняется за счет налогов на использование неравномерно распределенных природных ресурсов, с неопределенной территорией происхождения (на добавленную стоимость), таможенных пошлин, регулирующих функционирование всей национальной экономики. В новом законе о местном самоуправлении учтен и зарубежный опыт: поступления местных бюджетов от земельного налога и налога на имущество физических лиц – главные в странах с давними демократическими традициями.
Однако в российских условиях эти налоги составляют не более 8–9 % доходов местных бюджетов. Это объясняется тем, что законом установлен добровольный порядок регистрации прав собственности на землю, а налогом облагается только то имущество, которое прошло государственную регистрацию. Соответствующие государственные органы слабо оснащены и к ней не подготовлены. Переход на кадастровую оценку участков земли начался недавно. Регистрация прав собственности представляет собой длительную, дорогостоящую и крайне обременительную для граждан процедуру. Фактически права собственности регистрируются только для совершения сделок. В бедных сельских районах недвижимость – основа налоговой базы, но как раз там она регистрируется редко.
В итоге на федеральные налоги приходится около 90 % всех налоговых поступлений. Снижение региональными властями доли отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджет «богатого» города-донора по сравнению с бедными сельскими муниципальными образованиями зачастую делает его дотационным. Получается, что городской округ – локомотив развития всего региона – лишается стимулов к развитию. Впрочем, противоречие между экономической эффективностью распределения средств или инвестиций между территориями и территориальной справедливостью давно известно и носит универсальный характер.
Очевидно, что решение лежит где-то посередине. Однако в последние годы доля налогов, зачисляемых в бюджеты городов и других муниципальных образований, неуклонно снижается. После 2001 г. они не получают, как раньше, доли доходов от НДС и налогов с продаж и прибыли юридических лиц. Новый закон о местном самоуправлении фактически снизил долю местных бюджетов в налоге на доходы физических лиц с 70 % до 30 %. Хотя власти региона имеют право ее увеличить, на практике они пользуются этим правом весьма редко.
Подвергается критике нынешний порядок, при котором юридические лица платят налоги по месту регистрации, а не деятельности. В этом – один из источников благосостояния Москвы, в которой зарегистрированы крупнейшие российские компании, занимающиеся, например, добычей нефти и газа совсем в других регионах. Для многих стран мира, в том числе и России, типично также противоречие между практикой взимания налогов с физических лиц по месту работы, и интересами «спальных» районов и поселений, муниципалитеты которых оказывают своим жителям основные социальные услуги.
В результате первого этапа реформы местного самоуправления в 2006 г. более 90 % муниципальных образований стали дотационными. В местных бюджетах собственные доходы составили около 30 % (в том числе 10 % – неналоговые), а 60 % приходилось на различные дотации, субвенции и субсидии. При этом внешняя финансовая поддержка многих муниципальных образований и даже целых регионов достигает 80–90 %. Так, на трансферты из федерального центра приходилось в среднем 74 % бюджета северокавказских республик. У региональных и местных властей мало стимулов экономии бюджетных средств, совершенствования своей бюджетной политики, поиска и создания собственных источников доходов – проще добиться помощи от вышестоящих бюджетов.
Нынешние межбюджетные трансферты слишком велики, сложны по структуре (почти 20 видов), не прозрачны. Для обоснованного перераспределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями нужны формализованные методики расчета, основывающиеся на социально-экономических показателях и учитывающие такие объективные факторы, как удаленное географическое положение, суровые природные условия, горный характер местности и др. Необходимость формальных расчетов давно признана, но общепринятых методик так и не создано, отчасти в силу объективной трудности этой задачи. Пока не разработаны также минимальные социальные нормативы объема и качества услуг, предоставляемых местными властями, а следовательно, и нормативы расходов на их оказание. Их отсутствие порождает конфликты, не позволяет обосновать принципы территориальной справедливости и сделать прозрачными механизмы перераспределения бюджетных средств.
