Давыдов с коллегами заседали почти год и, оставив после себя увесистый том протоколов, приняли решение: «Работу комиссии прекратить, не выработав штата и положения»[35]. По их мнению, оказалось слишком сложно привести в действие любые меры по сокращению переписки.
Громека, придя к такому же заключению, объяснил читателям, в чем корень зла:
«Что касается до болезни многописания, то да будет известно тем же любителям, что упрощение форм, уменьшение срочных донесений и тому подобные гомеопатические средства не вылечат этой болезни. Причина многописания лежит в свойствах контроля над действиями чиновного мира. Так, где действия эти совершаются публично и гласно, где общественное мнение само следит за малейшим уклонением от закона, там усиленный контроль со стороны начальства делается совершенно ненужным. Там достаточно указать чиновнику его обязанности и, не беспокоясь более, предоставить ему полную самостоятельность в действиях: хороши ли, дурны ли будут эти действия, начальник всегда узнает о них, без помощи подтверждения, срочных донесений, замечаний и тому подобных вещей; а что они скорее будут хороши, чем дурны, в том ручается та же сила гласности. Но там, где гласности не существует, начальство по необходимости должно принимать на себя тяжелый труд следить за каждым шагом подчиненного; так как оно не может, подробно обществу, быть всевидящим и всезнающим, то и должно прибегать к посредству многописания».
Выходит, мы снова волей-неволей возвращаемся к проблеме нравственных качеств сотрудников полиции. Будь начальство уверенно в добросовестности своих подчиненных, не пришлось бы создавать обильно-бумажную систему контроля их деятельности.
Завершающие статьи цикла, опубликованные в первой половине 1859 г. («О полиции вне полиции» и «Последнее слово о полиции»), С. С. Громека посвятил разбору самой, пожалуй, животрепещущей темы — полицейскому произволу.
«В самом деле, что такое полиция в глазах нашего народа? — писал публицист. — Сила карающая, но уж никакие охраняющая. […] Что бы сказали о том обществе, где на каждом шагу рискуешь встретиться с господином, имеющим право сделать вам то, чего вы сами не вправе с ним сделать, где что ни шаг, то особое право с разными подразделениями, чиноположениями, градациями, где правом пользуются только некоторые избранные, остальным предоставлены только обязанности; где каждый младший выдан головою старшему?»
«Старший» — обобщенное обозначение чиновников губернского правления, обладавших правом приказать полиции возбудить следствие относительно любого частного лица. А если вспомнить, что неотъемлемым качеством полицейского была полная готовность исполнить исключительно волю начальства, то вот вам законный инструмент для совершения беззакония.
«Впрочем, — подчеркивал Громека, — процесс производства следствий, то есть снимание допросов и очных ставок, не принадлежит еще к числу страшных вещей и не составляет главной силы полицейской власти. Страшным сделался этот процесс для народа единственно по мерам, к нему относящимся, мерам, злоупотреблению которых закон, несмотря на все усилия, не мог до настоящего времени противопоставить твердый оплот. Главная сила полиции заключается не в производстве следствия, а в возможности ежеминутно возбуждать его для принятия мер, к нему относящихся. Право вчинения обвинения — вот где настоящая сила».
Самое страшное, что сила эта была вовсе не созидательная. Так, один столичный полицейский, расследуя кражу лопаты, согнал в участок всех работников фабрики и тем полностью остановил работу предприятия. Любой пристав был вправе объявить подозреваемыми хоть дюжину человек и посадить их в узилище; спустя какое-то время выпустить, а вместо них «определить на постой» другую партию бедолаг. Этих, в свою очередь, мог освободить надзирающий за следствием чиновник по особым поручениям, и движением своего указующего перста загнать за решетку новых. И оставалось подследственным уповать на то, что милостью Всевышнего полицейские все же найдут истинного виновника: «…Бог даст, кто-нибудь из них наткнется же наконец на преступника; а не наткнется, — что делать? На то воля Божия: ей и предадут участь злодея. На нет и суда нет. К тому же и в законе сказано: лучше помиловать десятерых виновных, чем наказать одного невинного. Арест же, как известно, не есть наказание, а только мера предупреждения; следовательно, тут смело можно сказать наоборот: лучше посадить в тюрьму десять невинных, нежели отказаться от надежды поймать одного виновного».
Для полицейских такой метод ведения следствия превратился в основу основ. Он оставался незыблем, по свидетельству Громеки, даже в радикальных проектах преобразования полиции, вышедших из-под пера служивших в ней чиновников:
«Все усилия направлены лишь к тому, чтобы первую из этих полиций, именно исполнительную, облегчить сколько возможно, не ослабляя главной ее силы — права обвинения, то есть назначения уголовного следствия и права ареста. Суд остается по-прежнему силою подчиненной и пассивной, а произвол по-прежнему уделом исполнительной полиции, по призыву которой будут являться следственные и судебные власти для того только, чтобы иметь честь снять с нее бремя черновой работы (писания допросов, очных ставок и подыскивания статей законов)».
— Что вам надо? Зачем днем к нам таскаетесь? Еще, пожалуй, увидят.
— Да мы пришли Сергея Михайловича поблагодарить, что по его старанию нас выпустили.
— Нужна ему ваша благодарность, дурачье эдакое! Вы приходите благодарить не с пустыми руками. Вот теперь праздники, так смотрите в оба! Еще учи вас, шалопаев! (кар. из журн. «Развлечение». 1864 г.)
Знала ли верховная власть об этом свойстве полиции? Знала и предприняла шаги в правильном направлении. Высочайшим указанием от 26 марта 1857 г. было объявлено о необходимости отделения от полиции судебной и следственной части. Пока С. С. Громека дописывал последнюю из своих обличительных статей, при Министерстве внутренних дел была учреждена специальная комиссия под председательством Н. А. Милютина. Приступив к действию в марте 1859 г., она вскоре разработала законодательную базу переустройства уездной власти и местных органов полиции.
В объяснительной записке к «Проектам об уездных учреждениях» комиссия Н. А. Милютина подтвердила, что следственная и судебная деятельность полиции крайне неэффективна. Срочного исправления требовали другие недостатки органов полиции, среди которых опять же были отмечены: беспорядки и злоупотребления чиновников в хозяйственно-распорядительных делах; формальное делопроизводство, породившее переписку чрезвычайных объемов; недостаточное материальное содержание, толкающее полицейских на приискание незаконных доходов, вплоть до установления поборов с населения. Отсутствие четко обозначенных в законах перечня обязанностей полиции и пределов ответственности ее служащих усугубляло без того нерадостную картину:
«При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции. Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным. […]
Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожает самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением. […]
Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного места в другое».
