Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного места в другое».
В декабре 1862 г. Александр II подписал «Временные правила об устройстве полиции», согласно которым судебные функции от полиции перешли к органам юстиции. Действие этого документа охватывало практически всю территорию империи (44 губернии), но не распространялось на столичные города. Однако руководство полиции Санкт-Петербурга тут же высказалось в поддержку судебной реформы, опубликовав «Объяснительную записку к проекту учреждения городской полиции в С. Петербурге». Перечисляя «главнейшие недостатки настоящего учреждения городской полиции», авторы «Записки» поставили на первое место «Смешение в полиции властей — исполнительной, следственной и судебной»: «Хотя этим недостатком отличается пока полиция всех вообще городов Империи, но неудобства такого смешения особенно чувствительны для столиц, требующих, по самому населению своему, более прочного обеспечения общественной безопасности и спокойствия, а такое требование может быть удовлетворено только тогда, когда полицейские чины будут освобождены от разнообразных судебно-полицейских занятий и обращены к прямым своим обязанностям — предупреждению и пресечению преступлений. Из этого оказывается, что отделение от полиции исполнительной несвойственной ей части судебной, и учреждение для этой последней части особой полиции судебной, представляется краеугольным камнем предпринятой реформы, так как, в противном случае, ни усиление состава, ни увеличение штатов исполнительной полиции не привели бы к желаемому результату. […]. Не менее существенное различие между означенными двумя отраслями полиции состоит в том, что полиция исполнительная находится в ведении административной власти и повинуется беспрекословно ее приказаниям; судебная же полиция находится в совершенной независимости от администрации и пользуется всеми правами судебной власти».
К другим проблемам, подлежащим непременному решению, в Санкт-Петербурге относили:
«Разделение полиции на наружную и внутреннюю; к первой отнесены: обер-полицмейстер, полицмейстеры, пристава, надзиратели и прочие чины с полицейскими командами, ко второй — Управа Благочиния. Встречающееся, в настоящем учреждении С.-Петербургской полиции, понятие о наружной полиции весьма неопределительно. […]
Преобладание в полиции бумажного элемента над жизненным. В этом отношении здесь достаточно заметить, что в канцеляриях Петербургских приставов ведется различных журналов, книг, алфавитов и списков до 40 и столько же в кварталах. У приставов исполнительных дел, коих части имеют населения до 80 000 человек, бывает ежегодно исходящих и исходящих номерных бумаг более 100 000, а денежных документов и переходных сумм до 2 000 000 руб. сер.; кроме того, у следственных приставов, назначенных для открытия преступлений и проступков, ведутся массы накопившихся за несколько лет дел, при сложности которых им уже некогда добиваться истины путем следственным, а остается только облекать наскоро отобранные допросы в формы актов, протоколов и т. п. […]
Недостаток в числительном составе здешней наружной полиции, особенно в чинах полицейской стражи. […]
V. Содержание чинов полиции, при дороговизне столичной жизни, не только не соответствует самым скромным потребностям, но даже не дает возможности к успешному исполнению служебных обязанностей, которые, между прочим, соединены с беспрестанными разъездами по городу. Для одних разъездов необходимо: квартальному надзирателю иметь не менее 2-х лошадей, приставу — конечно нужно вдвое больше, а полицеймейстерам и обер-полицмейстеру — еще больше. Между тем исполнительные пристава и квартальные надзиратели, при своей тяжелой и до крайности неприятной обязанности, требующей большого усердия и добросовестности, получают: первые жалованья с фуражными 112 р., а последние — 409 р. сереб. Очевидно, что человек, имеющий средства к жизни, в должность пристава или надзирателя не пойдет, а люди, лишенные собственных способов существования, принимая подобную должность, принуждены искать в ней других доходов, кроме жалованья. Проистекающие отсюда злоупотребления порождают непрестанные жалобы, а невозможность устранить злоупотребления возбуждает в обществе неудовольствие, справедливое в своем основании, и, следовательно, несообразное с достоинством Правительства и значением его полицейских агентов. Посему-то в Высочайшем повелении 4-го июля 1858 г., указывающем начала преобразования общих городских полиций в губерниях, — увеличение содержания полицейских чинов, сообразно современным ценам и требованиям, поставлено одним из важнейших условий реформы. Это Высочайшее указание принято к исполнению и при начертании нового проекта учреждения столичной полиции».
Как мы видим, сами полицейские считали, что для пользы дела необходимо изменить структуру городских органов правопорядка, утвержденную еще Екатериной II. Попутно им хотелось сокращения служебной писанины до разумных пределов, а главное — соответствия получаемого денежного содержания изменившимся условиям жизни. Вполне разумные и справедливые требования. Теперь осталось понять представления обывателей об обновлении полиции.
Мы оставим в стороне порожденные эпохой Гласности фантастические проекты, вроде частичного наделения горожан полицейскими функциями. Автор этой идеи утверждал, что жители квартала, хорошо зная друг друга, могли бы выдавать паспорта и свидетельства о поведении без участия чиновников, а полицейских привлекали бы лишь в случае крайней необходимости, скажем, для усмирения буйного пьянчуги. Другой прожектер в статье «Гражданин и полиция» утверждал, что обеспечить нормальные отношения между горожанами и блюстителями порядка можно только одним способом — учреждением общинной полиции. Принцип понятен из названия: граждане, объединенные местом жительства, содержат полицию за свой счет, поэтому вправе спрашивать с полицейских в полной мере.
Из уличной жизни.
— Вы не бойтесь, мы люди честные. Мы с вами ничего не сделаем. Вы вот пальто да сапожки нам пожалуйте.
— Я. что ж. Я ничего. Возьмите пальто и сапоги. Я против этого ничего. Я вижу… вы люди честные. (кар. из журн. «Развлечение». 1866 г.)
Что касается более приземленных желаний, то, судя по многочисленным свидетельствам современников, в первую очередь москвичи хотели видеть в полицейских своих настоящих защитников от преступности. Так, в журнале «Современная летопись» была отмечена характерная примета времени:
«В Москве в 1862 году еще нельзя безопасно ходить по городу, и многие очень наивно носят с собой вечерком кто пистолет, старую шпажонку, а кто и просто палочку со свинцовым набалдашником.»
А вот что записал в дневнике сенатор В. Ф. Одоевский в 1864 и в 1867 гг.:
«Со всех сторон слышно о грабежах в Москве. У Ник. Дим. Маслова до сих пор шишка, на спине от полученного на Пречистенке удара кистенем. Если бы удар был немножко выше и не был он в шубе, то несдобровать бы ему; нападали на [него] двое.
Рассказывают историю про даму в пролетке, на которую напали пятеро, хожалого и кучера избили, ее раздели донага и ускакали на пролетке. […]
Вчера около 7 час. вечера, когда еще было светло, на Остоженке против дворца трое людей хотели прибить женщину (акушерку). Наш вахтер Андреев с помощью наших рабочих освободил, двое воров убежали, третьего поймали, — городовых не могли докликаться, ни отыскать в течение 20 минут; наконец явился один городовой и свистал понапрасну, вор его прибил — городовые или в харчевне, или вытягиваются на площади на случай проезда частного пристава или полицмейстера».
Итак, москвичи подвергались опасности нападения на самых что ни на есть центральных улицах и среди белого дня. Даже территория близ Кремля была вотчиной криминального элемента, а штаб-квартирой им служил грот в Александровском саду. Об этом в 1863 г. поведал один из корреспондентов журнала «Зритель общественной жизни, литературы и спорта»:
«Как-то зашел в нашем студенческом кружке разговор об Александровском саде, и я высказал мои мысли о гроте. Один из товарищей, за свою беготню по городу прозванный нами вечным жидом, рассказал нам, что грот в означенные мною часы служит местом сборища для жуликов, что до прихода в грот они сидят в полпивной против сада, на углу; туда же, говорил он, приходят они вечером часов в одиннадцать, что будто общеизвестно. […]
