Первым верховным комиссаром Палестины был назначен Герберт Сэмюэл, увлеченный британский сионист и бывший министр, человек с большим талантом и управленческим опытом, а также человек действия. Это было четкое просионистское заявление британского правительства, все еще возглавляемого Ллойд Джорджем.
Следующий акт палестинской драмы произошел примерно через год: Герберт Сэмюэл прибыл в Палестину, где евреи встретили его с большой теплотой, арабы же не скрывали своих подозрений. Страна выглядела мирной, и казалось, что восстановление и строительство не заставят себя долго ждать, но в мае 1921 года произошла новая волна насилия, которая началась в Яффо и распространилась на мошавы. Власти с трудом подавили беспорядки, которые продолжались несколько дней и привели к гибели десятков евреев. Британский ответ на этот раз положил начало тому, что стало повторяющейся закономерностью. Верховный комиссар выступил перед арабами с примирительной речью, в которой объявил о временном прекращении иммиграции в Палестину. Чтобы еще больше их успокоить, он назначил Мухаммада Амина аль-Хусейни муфтием Иерусалима. Аль-Хусейни, потомок известной иерусалимской семьи и радикальный националист, был осужден за участие в пасхальных беспорядках 1920 года.
Тем временем готовился проект документа Лиги Наций о британском мандате для Палестины. Мандатная система была следствием международных антиимпериалистических настроений после Первой мировой войны и большевистской революции. Вместо того чтобы аннексировать страны, Франция и Великобритания взяли на себя ответственность за управление некоторыми странами в течение ограниченного периода времени при подготовке их к независимости. Франция получила мандат на Сирию, а Великобритания – на Ирак и Палестину, включая Трансиорданию. Проект документа о британском мандате в Палестине был просионистским: он включал декларацию Бальфура и признавал историческую связь между еврейским народом и Палестиной. В статье 2 говорилось о «помещении страны в такие политические, административные и экономические условия, которые обеспечат создание еврейского национального очага». В статье 4 говорилось о «соответствующем еврейском агентстве», которое «примет участие в развитии страны… консультируясь с правительством Его Британского Величества». В статье 6 говорилось о «компактном поселении евреев на земле, включая государственные земли». Арабы не упоминались в документе, который был направлен в основном на развитие еврейского национального очага.
Теперь, пытаясь умиротворить арабов после беспорядков, в июне 1922 года Министерство по делам колоний под руководством Уинстона Черчилля опубликовало Белую книгу, в которой провозгласило новую британскую политику под видом интерпретации документа о мандате. Оно заверило арабов, «что он [мандат] не содержит и не подразумевает ничего, что могло бы вызвать тревогу у арабского населения Палестины». Сионистская организация имела статус только в вопросах, касающихся жизни евреев, но в Белой книге действительно говорилось, что евреи находятся в Палестине «по праву, а не по терпению». Впрочем, намерение состояло не в том, чтобы Палестина стала национальным очагом, а в том, что национальный очаг будет основан в Палестине. В Белой книге также говорилось, что «иммиграция не может быть настолько большой, чтобы превышать любые экономические возможности страны в означенный период времени для приема вновь прибывших. Важно обеспечить, чтобы иммигранты не были обузой для народа Палестины в целом». Далее в документе поднималась идея законодательного совета, который выражал бы желания жителей, и хотя этот орган не избирался демократическим путем, простое упоминание об этом было выражением права арабского большинства на политическое представительство. От политики в пользу еврейского национального очага маятник теперь качнулся в сторону предоставления прав и представительства арабскому населению.
Люди, стоящие за Белой книгой, Сэмюэл и Черчилль, были верными сторонниками сионизма. Новая политика была разработана, чтобы развеять опасения арабов и обеспечить сотрудничество или, по крайней мере, спокойствие, которое было необходимо для иммиграции, экономического развития и расширения сионистских поселений. Но не все сионисты приняли такой подход, так что с тех пор возникли две противоположные точки зрения на британскую политику. Первые считали Белую книгу 1922 года ужасной капитуляцией перед арабской агрессией, которая вознаграждала агрессора, и демонстрацией слабости, спровоцировавшей дальнейшую агрессию. Эта группа полагала, что если бы Сэмюэл предпринял политику железного кулака и дал понять, что Великобритания полна решимости проводить национальную внутреннюю политику, арабы склонились бы перед неизбежным.
Другая группа утверждала, что невозможно подавить пробуждающееся национальное движение силой и что нельзя ожидать, что Великобритания, измученная войной, предпримет политику, требующую значительных расходов на безопасность, а также жесткое подавление народного сопротивления. Британское общественное мнение, которое противостояло империалистическим обязательствам, отвернулось бы от сионизма и еврейского национального очага. Чтобы выиграть время, необходимое для накопления критической массы евреев в Палестине до того, как Великобритания решит, что мандат истек, евреям нужно было успокоить бушующие волны.
В 1921 году стало ясно, что благоприятная международная ситуация, которая привела к великим достижениям декларации Бальфура и документа о мандате, ушла в прошлое, и теперь все изменилось в пользу арабов. Арабский исполнительный комитет направил в Лондон делегацию, получившую поддержку со стороны британской прессы и политиков, и общественное мнение начало демонстрировать понимание позиции арабов, которые изображались как жертвы декларации Бальфура. Таким образом, примирительная и справедливая политика Сэмюэла по отношению к арабам, которую большинство жителей ишува воспринимали как не что иное, как предательство, была фактически единственно возможной в данной ситуации. За пять лет своего пребывания на посту верховного комиссара Сэмюэл стабилизировал ситуацию, ввел в действие механизмы мандатной администрации и добился экономического роста и относительного мира. Тот факт, что евреям нужно было спокойствие, чтобы строить страну, в то время как арабы извлекали выгоду из беспорядков – динамичный Вейцман понял это раньше, чем любой другой сионистский государственный деятель, – с тех пор стоял на повестке дня сионистской политики. Оппозиция сионистского Исполкома (организации, отвечающей за проведение сионистской политики в целом) продолжала поддерживать требование, чтобы Великобритания применила политику железного кулака, требование, которое британцы не были склонны принимать.
Десятилетие после беспорядков 1921 года было временем относительного мира. За эти годы в палестинском арабском национальном движении произошли расколы и разногласия, и оно потеряло возможность получить влияние, когда отвергло предложения Сэмюэла о создании законодательного совета. Ни один из предложенных им проектов не удовлетворил их, поскольку участие в таком органе, учрежденном в соответствии с мандатом, означало бы признание как прав евреев в Палестине, так и легитимности еврейского национального очага. Полный отказ арабов сотрудничать с подмандатным правительством в отношении государственной политики был понятен (они действительно сотрудничали в таких областях, как здравоохранение, администрирование и образование), но, отклонив законодательный совет, они отказались от важной общественной платформы, передав тем самым преимущество евреям. Что касается сионистов, их риторика – особенно их внутренняя риторика – оставалась воинственной, действуя как предохранительный клапан для выпуска пара, но в повседневной
