Подход, связанный с совершенствованием отдельных правовых институтов, нашел свое отражение в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года[345], направленной на создание в России самостоятельного финансового центра. Согласно разделу III Стратегии результатом реализации положений данного документа должно стать усовершенствование правового регулирования.
Для достижения указанной цели предполагается сосредоточиться на следующих задачах:
– повысить эффективность регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального (предварительного) надзора в отношении участников финансового рынка, унифицировать принципы и стандарты деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями;
– снизить количество административных барьеров и упростить процедуру государственной регистрации выпусков ценных бумаг;
– обеспечить эффективную систему раскрытия информации на финансовом рынке;
– развивать и совершенствовать корпоративное управление;
– принять действенные меры по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке.
При этом, кроме решения указанных задач, предполагается повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам, проводить постоянный анализ применения норм законодательства Российской Федерации и на этой основе совершенствовать нормативно-правовую базу.
Показателен современный опыт реформирования законодательства, регулирующего рынок ценных бумаг в иностранных юрисдикциях[346]. Глобальные финансовые центры Лондона и Нью-Йорка отличаются развитой системой регулирования, основанной на англо-саксонской (прецедентной) системе права. Финансовое законодательство США стремится достаточно четко кодифицировать все правила и меры регулирования, описать финансовые инструменты и рынки (rule-based regulation). Такой подход еще в большей степени характерен для стран континентальной Европы. Законодательство Великобритании базируется на принципе «соблюдай или объясняй» (principles-based regulation)[347], описывая общие принципы работы финансовых рынков, в то время как участники рынка обязаны соблюдать их или объяснять те ситуации, когда они отклоняются от требований закона. Эти требования часто сознательно формулируются неточно (например, «фирма обязана в должной степени учитывать интересы своих клиентов»), и многое зависит от практического применения этих принципов со стороны регулятора. В результате такая система является более гибкой и может быстрее адаптироваться к инновациям на финансовых рынках, способствует открытости и конкуренции среди участников МФЦ. Гибкость регулирования привлекла в Лондон значительную часть бизнеса (в особенности, связанного с корпоративным финансированием) глобальных инвестиционных и коммерческих банков.
Гонконг модифицировал свое финансовое законодательство в 2003 году: было упразднено десять законов и принят единый Закон о ценных бумагах и фьючерсах (Securities and Futures Ordinance) в соответствии с международной, прежде всего, британской практикой.
Развивающиеся региональные МФЦ, такие как Дубай, Сингапур и Мумбай, тоже выбрали более гибкую законодательную систему по примеру Лондона. Дубай создал отдельную юрисдикцию на территории МФЦ, которая функционирует согласно особым, близким к британским, стандартам права. Также и правительство Китая, придерживающееся принципов романо-германского (кодифицированного) права, после вступления в ВТО провело реформу финансового законодательства с целью приблизить его к стандартам США и Великобритании.
Интересны и перспективы развития системы подзаконного регулирования отношений на фондовом рынке. Во многом это будет зависеть от полномочий соответствующих органов государственной власти. Как известно, в последнее время ведутся споры о сфере компетенций ФСФР как основного регулятора на фондовом рынке. Высказывалась позиция, нашедшая воплощение в законодательстве, о необходимости перераспределить полномочия ФСФР в пользу Министерства финансов[348].
Идейным вдохновителем перераспределения полномочий между ведомствами являлся бывший глава Министерства финансов А. Л. Кудрин. По его замыслам, Минфин должен был объединить регулирование всех финансовых рынков. Он отмечал, что Министерство финансов должно сформировать нормативные акты в области банковской деятельности и надзора на страховых рынках. После введения новой схемы государственного управления предполагалось, что «новая конструкция будет осуществляться во взаимоотношениях с ФСФР: ключевые нормативно-правовые акты будут осуществляться Минфином во взаимодействии с ФСФР, а часть нормативно-правовой работы будет сосредоточена в ФСФР»[349].
Однако дальнейшего развития идея расширения полномочий Министерства финансов в сфере регулирования фондового рынка не получила. Уже в конце 2011 года по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра в РФ было принято решение о расширении полномочий ФСФР по предотвращению правонарушений на финансовых рынках, защите интересов инвесторов, в том числе в суде, а также о наделении ее правом разрабатывать и представлять в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в сфере регулирования финансовых рынков[350]. Кроме того, с конца 2012 года стати широко обсуждаться планы изменения концепции создания мегарегулятора на финансовых рынках и переподчинить ФСФР Банку России [351].
Таким образом, перспективы изменения правового регулирования фондового рынка обусловлены следующими причинами:
1. Мировой финансовый кризис продемонстрировал необходимость как изменения подходов к государственному регулированию фондового рынка, так и потребность в совершенствовании нормативных актов, регулирующих функционирование рынка.
2. Острая потребность в систематизации законодательства о рынке ценных бумаг, которое сформировалось в 1990-е годы.
3. Интенсивное развитие отношений на рынке ценных бумаг. В связи с постоянно усложняющимися отношениями на рынке ценных бумаг возникает необходимость в реформе отечественного законодательства о фондовом рынке, а, возможно, в пересмотре подходов к базовым основам правового регулирования данной сферы.
В целом существуют следующие основные направления дальнейшего развития законодательства о рынке ценных бумаг:
1) изменение основополагающих подходов к правовому регулированию рынка ценных бумаг;
2) совершенствование отдельных правовых институтов.
Краткие выводы
1. Bo многом необходимость нахождения баланса между частными и публичными интересами приводит к комплексному характеру нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг.
2. В основе правового регулирования рынка ценных бумаг лежат именно конституционные нормы, содержащие различные базовые принципы, например, гарантирующие свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).
3. Нормативные акты, регулирующие отношения, которые возникают на рынке ценных бумаг, классифицируются по трем базовым основаниям:
– юридическая сила и место в иерархии нормативно-правовых актов;
– установленные в ст. 71–73 Конституции РФ сферы законодательного регулирования;
– масштаб действия.
4. Разумеется, ключевыми для фондового рынка нормативными актами из перечисленных выше являются Гражданский кодекс и Закон о рынке ценных бумаг. Если первый содержит положения о понятии ценной бумаги, об особенностях совершения сделок с ними, то второй регламентирует деятельность государственных контролирующих органов, закрепляет правовой статус эмитентов и профессиональных участников рынка.
5. В последнее время наметилась тенденция увеличения общего числа специальных законов, регулирующих рынок ценных бумаг.
6. Особое значение для регулирования рынка ценных бумаг имеют акты рекомендательного характера, издаваемые органами государственной власти. В начале 2000-х годов большие надежды по повышению уровня регулирования корпоративных отношений, а также рынка ценных бумаг связывались с Кодексом корпоративного поведения.
7. В настоящее время происходит серьезная трансформация основ законодательного регулирования предпринимательской деятельности. Не стало исключением и законодательство о рынке ценных бумаг. Во многом изменение правового регулирования фондового рынка обусловлено следующими причинами:
1) мировой финансовый кризис продемонстрировал необходимость как изменения подходов к государственному регулированию фондового рынка, так и потребность в совершенствовании нормативных актов, регулирующих функционирование рынка;
