Оперативно-стратегическое обоснование и плановое задание к первой советской кораблестроительной программе было утверждено Советом труда и обороны (СТО) 26 ноября 1926 г. Утвержденная шестилетняя «Программа строительства Морских сил РККА на 1926/27–1931/32 гг.» отражала попытку моряков удовлетворить минимальные потребности флота в рамках весьма ограниченного финансирования. Первые работы по шестилетней программе начались уже в декабре 1926 г., в марте – апреле следующего года были заложены шесть подводных лодок, а в августе и октябре – восемь сторожевых кораблей. В 1926/27 и 1927/28 гг. расходы на флот составили 58 и 75 млн руб. соответственно, или 10,7 и 10,1 % от суммы общего военного бюджета СССР.
Следует подчеркнуть, что производство подавляющего большинства современных типов морского оружия, корабельных приборов и механизмов на тот момент в СССР либо отсутствовало, либо осуществлялось полукустарным способом. Попытки создания морских орудий, мин и торпед нового поколения силами отечественных специалистов в конце 20-х – начале 30-х г. дали неоднозначный, в основном отрицательный, результат. Судостроительная промышленность осуществляла программу коммерческого судостроения и на РККФ работала мало. Ввиду сложившегося положения приборы и механизмы для нового строительства и поддержания в исправном состоянии даже небольшого количества находившихся в строю флота кораблей приходилось приобретать за валюту за границей, что вызывало дополнительную напряженность в отношениях УВМС с РВС СССР и штабом РККА.
1 ноября 1928 г. Управление ВМС направило заместителю Председателя РВС И. С. Уншлихту доклад «Состояние Военно-морских сил РККА», в котором подводился итог возрождению флота. Флот имел твердую организационную структуру, восстановленный корабельный состав, в основном укомплектованные кадры командиров и младших специалистов, приступил к плановой учебно-боевой подготовке по отработке поставленных задач. В боевой состав ВМС РККА входили корабли различных классов, в том числе 3 линкора, 4 легких крейсера, 17 эсминцев, 14 подводных лодок. Все они были заложены до 1917 г. по проектам, разработанным до начала или в начале Первой мировой войны. Морская авиация включала ВВС Балтийского моря (31 самолет) и ВВС Черного моря (48 самолетов). Береговая оборона Балтийского моря имела 91 орудие калибра 75–305 мм и 22 зенитные пушки, Черного моря – 76 орудий калибра 120–305 мм и 24 зенитные пушки. В состав береговой обороны входили также стрелковые части, инженерные подразделения и СНиС. Запасы морских боеприпасов было сложно назвать большими. На всех морских театрах и центральных складах на 1 января 1931 г. насчитывалось 89 533-мм и 740 450-мм торпед, 500 мин образца 1926 г. и 14,5 тыс. дореволюционных образцов, 20 больших и 2700 малых глубинных бомб.
Проверкой на зрелость молодого РККФ стало участие в военном конфликте с Китаем на Китайской восточной железной дороге (КВЖД) в 1929 г. Силы Дальневосточной военной флотилии (командующий Я. И. Озолин) разгромили китайскую Сунгарийскую речную флотилию и десантами захватили города Лахасуссу и Фугдин. За активное участие в разгроме китайских милитаристов постановлением ЦИК СССР ДВВФ была награждена орденом Красного Знамени, а 59 моряков удостоены высоких правительственных наград. Тем не менее военно-политическое руководство СССР отдавало себе отчет в том, что по своему боевому составу РККФ был способен к активным действиям только в операционной зоне своих военно-морских баз. Он мог в случае войны успешно противостоять силам сопредельных государств, но при появлении на Балтийском и Черном морях кораблей ведущих мировых держав ориентировался на оборонительные действия с опорой на минно-артиллерийские позиции.
В 1927–1930 гг. УВМС пришлось пережить период довольно напряженной борьбы с командованием Красной армии, стремившимся распределить ассигнования на строительство Вооруженных сил в предстоящей пятилетке по максимуму в свою пользу. Разногласия между двумя ведомствами вынудили руководство Наркомата по военным и морским делам созвать 8 мая 1928 г. специальное расширенное заседание Реввоенсовета. Председательствовал на нем К. Е. Ворошилов, с основными докладами выступили М. Н. Тухачевский и М. А. Петров. По итогам обсуждения было принято постановление, определившее характер развития ВМС РККА на десятилетие вперед. Оно внесло определенность в отношения между руководством армии и флота и послужило началом утверждения концепции так называемой малой войны на море как основы официальных взглядов на строительство и применение Военно-морских сил. В принятом постановлении Реввоенсовета указывалось: «При развитии военно-морских сил стремиться к сочетанию надводного и подводного флотов, береговой и минно-позиционной обороны и морской авиации, отвечающему характеру ведения боевых операций на наших морских театрах в обстановке вероятной войны». Таким образом, официально принятая концепция строительства ВМС РККА предусматривала создание сбалансированного флота, состоящего из кораблей всех классов, авиации и береговой обороны. Позже основные положения данной концепции нашли отражение во введенном в действие в феврале 1930 г. Боевом уставе Военно-морских сил РККА (БУ-30). Он стал первым в истории отечественного ВМФ нормативным документом, в котором излагались единые требования и рекомендации по подготовке и ведению морского боя, а также основы подготовки и ведения совместных с армией и самостоятельных операций.
Как парадоксальный можно оценить тот факт, что фактические создатели концепции «малой войны на море» – Б. Б. Жерве и М. А. Петров – подверглись шельмованию со стороны группы молодых слушателей и адъюнктов Военно-морской академии, окрестившей себя «молодой школой». «Старой школе» вменялось в вину неприятие марксизма, приверженность «буржуазной» теории «владения морем», недооценка новых средств вооруженной борьбы, что фактически не соответствовало действительности. Тем не менее в октябре 1930 г. в тюрьме ОГПУ оказался М. А. Петров, а также около двух сотен командиров РККФ из бывших офицеров и ряд конструкторов. В феврале 1931 г. был арестован и Б. Б. Жерве. После волны арестов 1930–1931 гг. сделали стремительную карьеру многие из числа командиров «новой формации». Начальником Учебно-строевого управления УВМС стал представитель «молодой школы» И. М. Лудри, а начальником ВМС РККА с июня 1931 г., вместо «потерявшего политическую бдительность» Муклевича, В. М. Орлов, являвшийся до этого начальником Морских сил Черного моря.
По времени это совпало с дискуссиями, развернувшимися вокруг программы развития ВМС РККА на первую пятилетку. Новый ее вариант, рассчитанный на выполнение в 1929–1933 гг., был утвержден Советом труда и обороны 4 февраля 1929 г. Расходы на программу оценивались в 321 млн руб. при том, что в октябре 1928 г. РВС просил утвердить в качестве минимальной цифру в 460 млн рублей. Военное кораблестроение составляло в рамках этих расходов чуть более половины всех затрат. Тем не менее уже 15 июля 1929 г. Политбюро ЦК ВКП (б) решило сократить ассигнования еще на 84 млн руб. Несмотря на прямое обращение Муклевича к Сталину в декабре того же года, решение было подтверждено постановлением СТО «О реорганизации военной промышленности» в январе 1930 г. Изучение вопроса показывает, что документ был принят высшим государственным руководством под влиянием письменных и устных докладов М. Н. Тухачевского и В. К. Триандафиллова, ратовавших за скорейшее выполнение программы строительства бронетанковых войск.
Ситуация начала меняться после назначения на должность начальника штаба РККА Б. М. Шапошникова и смены в середине 1931 г. руководства УВМС. 11 июля состоялось заседание Комиссии обороны при СТО, названное позже «поворотным». Морякам рекомендовалось при планировании состава РККФ взять за основу постройку в период 1932–1935 гг. 200 подлодок, 40–50 эсминцев и 250 торпедных катеров, что превышало их самые смелые запросы. С этого момента ежегодно флоту начало выделяться столько финансовых средств, что он физически не мог их освоить. Основным тормозом теперь стало состояние производственной базы военного кораблестроения, причем как по качественному, так и по количественному параметрам. Известно, что по состоянию на 1931 г. вся судостроительная промышленность страны располагала всего лишь 27 стапелями на 52 стапельных места. При условии осуществления трех спусков кораблей в год (чего фактически никогда не было!) промышленность бралась сдавать корабли и суда суммарным водоизмещением до 250 тыс. т ежегодно. По расчетам «Союзверфи» с учетом сохранения темпов гражданского судостроения для успешного выполнения кораблестроительной программы второй пятилетки требовалось увеличить пропускную способность верфей в 8 раз!
О тяжелой ситуации, сложившейся на производстве, говорило и положение с выполнением ранее принятых решений. К концу 1932 г. удалось ввести в строй только шесть подлодок и семь из восьми сторожевых кораблей 1-й очереди программы 1926 г., т. е. то, что согласно планам должно было пополнить флот к концу 1929 г. При этом приборы и механизмы для сторожевых кораблей повторяли конструкции времен Первой мировой войны, а для подлодок закупались за границей, поскольку попытки организовать собственное современное производство увенчались успехом далеко не сразу из-за отсталости производственной базы и нехватки квалифицированных кадров.
