Не ограничиваясь одними только городами, советская власть поделила еще и территорию СССР на административные формирования. Как и в эпоху царизма, эти формирования мало что значили в экономических связях и должны были выполнять то, что считало нужным централизованное государство (хотя они и имели некоторое отношение к истории присоединения к Российской империи территорий с иными, не русскими, этническими группами). СССР был поделен на пятнадцать национальных союзных республик, включая РСФСР. Сама РСФСР была затем подразделена на большое число убывающих по иерархии республик, краев, областей и округов со своими собственными назначенными сверху столицами. Впоследствии и Российская Федерация стала сложным и пестрым сборищем 89 регионов (субъектов), каждый со своим отдельным статусом и привилегиями, зависящими от его места в иерархии16.
Таблица 6-1. Российские города ВПК, 1989 год Город Численность населения (тыс. чел.) Место, занимаемое по численности населения (среди всех городов) Численность служащих, занятых в оборонной промышленности в абсолютных цифрах (тыс. чел.) в % от общей численности гражданской рабочей силы Санкт-Петербург 5024 2 >300 10–15 Москва 8972 1 200–250 5–10 Нижний Новгород 1438 3 20–30 Казань 1094 9 150–200 25–35 Пермь 1091 10 25–35 Новосибирск 1437 4 20–30 Екатеринбург (Свердловск) 1365 5 20–30 Самара (Куйбышев) 1254 6 20–30 Ижевск 635 17 100–150 30–40 Тула 540 29 30–40 Воронеж 887 16 20–30 Уфа 1078 11 15–25 Омск 1148 7 50–100 10–20 Челябинск 1142 8 10–20 Ростов-на-Дону 1019 12 10–20 Красноярск 913 14 10–20 Саратов 905 15 10–20
Источник: Clifford G. Gaddy. The Price of the Past: Russia’s Struggle with the Legacy of a Militarized Economy. Brookings, 1996. Table 9-14.
Если не учитывать бюрократическую природу городов и административных подразделений, советская система была довольно эффективной, особенно при установлении общественных связей по всей территории СССР. Единообразие государственных символов, политических организаций, системы образования, имущественных структур, хозяйственных товаров, способов развлечения и языка по всей РСФСР и Советскому Союзу создавало впечатление совместного проживания и принадлежности к общему единому советскому государству. Общественные связи укреплялись через членство и общественную работу в пионерских организациях и комсомоле, через субботники и поголовный призыв на воинскую службу всех советских мужчин. Однако с развалом СССР и роспуском КПСС система лишилась дисциплины и единения: общественные связи советской эпохи распались, а сохранились в основном личные. Хотя сегодня вертикальные связи между государством и населением еще и существуют, общность граждан — участие в однородной единой общности организаций — распалась, так как на первый план стали выходить различия. Хотя население России размещается все еще в тех же административных центрах, городах и деревнях, что и в советские времена, горизонтальные местные коммунальные и региональные социальные и политические (а равно материальные и экономические) связи отсутствуют. Это произошло главным образом потому, что советская система никогда не позволяла им развиваться или вообще препятствовала их развитию.
Новые постсоветские связи — переустройство Федерации
Из-за отсутствия горизонтальных связей постсоветским правительствам пришлось иметь дело с двоякой проблемой: как организовать эффективное широкомасштабное управление на федеральном уровне и как передать полномочия региональным и местным властям. Местные власти располагали только вертикальными политическими связями с правительством, физически друг с другом не связаны и не имели опыта самоуправления. Самое главное, вне советской системы ее регионы и муниципалитеты не имели экономической основы для существования и никаких естественных связей. С 1990 года российское правительство пыталось, по существу, создать демократическую систему управления и свободную рыночную экономику во всем государстве с несвободным распределением населения, с предсказуемо запутанными результатами.
При этих попытках правительство обращало внимание, прежде всего, на укрепление вертикальной связи между регионами и государством, а не на развитие горизонтальных связей между регионами. Это в значительной степени происходило из-за того, что первоначальные попытки содействовать демократическому правлению и региональной автономии в России в 1990-х годах не дали, как считалось в кругах российской политической элиты в Москве, ничего, кроме эрозии вертикальных связей в рамках Федерации, и вылились в политический и экономический хаос. Считалось также, что из-за этих попыток Российская Федерация может последовать по пути распада за Советским Союзом. Это имело место особенно после объявления Чечней независимости в конце декабря 1991 года и признаков разногласий, проявившихся в других национальных республиках17.
Опасения по поводу дезинтеграции возросли в феврале 1992 года, когда Федеративный договор, разработанный для достижения нового консенсуса по разграничению властных и финансовых полномочий между федеральным центром и его административными формированиями был отклонен Чечней и Татарстаном и раскритикован такими республиками, как Саха (Якутия) и Башкортостан18. Вслед за ними и российские области стали протестовать против того, в чем они видели особые привилегии, предоставляемые по договору национальным республикам Федерации. Они требовали равного с собой обращения, включая увеличение их полномочий по местным экономическим и политическим вопросам. Еще одна попытка разграничения власти между центром и регионами была предпринята в Конституции Российской Федерации 1993 года. Ее разделы, посвященные соответствующим полномочиям Федерации и административных образований, были направлены на одобрение республикам и регионам на референдуме. При этом ряд республик, первоначально подписавших Федеративный договор, теперь отклоняли конституционные условия на том основании, что они противоречат исходным положениям договора. Чтобы предотвратить превращение связей с регионами в юридическую неопределенность, Москва стала заключать двусторонние соглашения с основными республиками.
Первое из таких соглашений о «Разграничении и делегировании полномочий» было подписано между федеральным правительством и Татарстаном в феврале 1994 года. Это вызвало поток других двусторонних соглашений с ключевыми регионами, включая Республику Саха (Якутия), центр российской алмазной промышленности; Башкортостан, важную нефтедобывающую республику; с республиками, соседствующими с Чечней на Северном Кавказе; с такими регионами, как Пермская, Иркутская, Калининградская, Свердловская, Нижегородская, Ленинградская области и Санкт-Петербург19. К 1998 году Федерация заключила соглашения более чем с половиной субъектов. Последним подобным документом, подписанным в июне 1998 года, было соглашение с самой Москвой20.
Хотя многие из специальных положений этих соглашений никогда не применялись или не соблюдались федеральным центром, российские регионы пытались взять дело в собственные руки. Они продолжали создавать и применять законодательство, противоречащее федеральному, проводили протекционистскую экономическую политику, облагали налогами товары, перемещаемые по их территории из других регионов, и отказывались перечислять доходы от налогообложения в центр. Отдельные регионы самостоятельно разрабатывали еще и новую инфраструктуру, ничуть не задумываясь о том, как она впишется в более широкие системы или как координировать свою деятельность с соседними территориями. Типичным примером послужила новая дорога в одном из регионов, которая внезапно обрывалась на подходе к другому региону21.
Кроме того, региональные лидеры превратились в сепаратные центры власти в своем собственном понимании, зачастую бросая политические вызовы президенту и правительству.
