Читаем без скачивания Сибирское бремя - Фиона Хилл

Хотя многие из специальных положений этих соглашений никогда не применялись или не соблюдались федеральным центром, российские регионы пытались взять дело в собственные руки. Они продолжали создавать и применять законодательство, противоречащее федеральному, проводили протекционистскую экономическую политику, облагали налогами товары, перемещаемые по их территории из других регионов, и отказывались перечислять доходы от налогообложения в центр. Отдельные регионы самостоятельно разрабатывали еще и новую инфраструктуру, ничуть не задумываясь о том, как она впишется в более широкие системы или как координировать свою деятельность с соседними территориями. Типичным примером послужила новая дорога в одном из регионов, которая внезапно обрывалась на подходе к другому региону21.

Кроме того, региональные лидеры превратились в сепаратные центры власти в своем собственном понимании, зачастую бросая политические вызовы президенту и правительству.

К концу 1990-х годов правительство наконец пришло к выводу, что субъекты Федерации нахватали себе слишком много власти (по крайней мере, с точки зрения государства). Создалась угроза, что регионы станут самостоятельными цитаделями, все более отдаляющимися от центра и друг от друга. Как отмечал географ Григорий Иоффе и его коллеги, «систематические попытки региональных властей отгородить свою собственную территорию от остальной страны» только усугубили уже и без того актуальную проблему фрагментации России22.

Однако в глазах руководителей российского правительства главная проблема заключалась не в неправильном пространственном размещении российского населения и, следовательно, не в его экономической разобщенности. Они настаивали на том, что все это явилось следствием неэффективной и «иррациональной» системы территориального управления, сохранившейся с советских времен. Всеобщее мнение в Москве было таково, что людям хорошо там, где они есть (это никогда не ставилось под вопрос), но узаконенные административные разграничения (линии границ на карте) субъектов Российской Федерации были произведены нерационально, и именно это вызывало скорее дезорганизацию, чем организованность. Субъектов было слишком много, чтобы центр мог обеспечивать эффективное управление и координацию. Они были слишком маленькими (с численностью населения менее двух миллионов человек), чтобы быть самодостаточными, и слишком асимметричными, чтобы оказывать содействие рациональной и целенаправленной системе федерального правления. Особая проблема заключалась в том, что благодаря причудам советской административной иерархии небольшие территориальные формирования и формирования с большой территорией, но с малочисленным населением имели те же статус и привилегии, что и крупные, более густонаселенные регионы. Российские лидеры были уверены, что подобное единообразие станет основой эффективного администрирования.

Федеральные округа Путина

В течение всех 1990-х годов (и даже еще до развала СССР) в среде московской элиты велись бурные дебаты о том, как связать и консолидировать субъекты в более крупные формирования. Российский ученый-законовед Олег Румянцев одним из первых предложил реорганизовать Федерацию, создав двадцать новых административных единиц. За основу была принята модель германских исторических полуавтономных провинций, или земель, хотя с экономической точки зрения для большинства российских административных формирований в этом не было ничего исторического или даже рационального. Президент Ельцин в рамках своей предвыборной платформы в 1990 году тоже предложил создание от восьми до десяти новых регионов23. Такие региональные лидеры, как президент Татарстана Шаймиев, напротив, выступали за предоставление уже существующим регионам большей экономической и политической автономии от центра и против реорганизации их администраций. Кроме того, в 1990-х годах региональные лидеры создали восемь межрегиональных экономических ассоциаций, в части из них с совмещенным членством, пытаясь компенсировать отсутствующие горизонтальные связи между регионами и содействовать торговле и экономическому росту24.

Убеждение, что вертикаль административной системы разрушена и нуждается в укреплении, лежало в основе той непреклонности Владимира Путина, с которой он принялся за решение вопроса о территориально-административной реорганизации в качестве своих первых инициатив после избрания на пост Президента России в марте 2000 года. В мае 2000 года Путин создал семь федеральных округов, или «сверхрегионов», каждый из которых объединил примерно десяток регионов. Возглавили их назначенные Путиным полномочные представители, или полпреды. Семи «назначенным» столицам федеральных округов предстояло стать настоящими региональными центрами соответствующих территорий. В самих округах полпреды стали ответственными за обеспечение того, чтобы региональные лидеры следовали федеральным законам и бюджетной политике, за развитие и реализацию программ социального и экономического развития и за сбор статистических и экономических данных со всех регионов25. Путин явно вознамерился рационализировать систему, повысить административную эффективность, восстановить и укрепить «вертикаль власти», или административные связи между центром и регионами, и взять под контроль регионы и их лидеров политически и экономически26.

Новые федеральные округа Путина и полпреды — вариации на старые темы. Создание федеральных округов представляло собой очередную попытку навязать порядок и рационализм иррациональной по своей сути системе посредством административного указа, который продиктован скорее потребностями центра, чем местными условиями регионов. Как показано в таблице 6-2, новые федеральные округа все еще разнятся по размеру территории и численности населения. Однако они значительно более унифицированы, чем регионы, на базе которых были образованы27.

Проходят столетия, свершаются великие потрясения в российской истории, то и дело предпринимаются попытки территориального передела и реорганизации, но, несмотря на все это, Россия в наши дни — как и в имперский период и в советские времена — все еще продолжает тяготеть к одним и тем же методам управления. Аргументы в пользу такой практики, в основном, также неизменны: контроль над местонахождением людей и мобилизация их на уплату налогов и на другие государственные нужды.

Таблица 6-2. Российские федеральные округа, 2002 год Федеральный округ Столица* Количество регионов, вошедших в округ Территория (тыс. кв. км) Численность населения (тыс. чел.) Центральный Москва 18 651 37 991 Северо-Западный Санкт-Петербург 11 1678 13 986 Южный Ростов-на-Дону 13 589 22 914 Приволжский Нижний Новгород 15 1038 31 158 Уральский Екатеринбург 6 1789 12 382 Сибирский Новосибирск 16 5115 20 064 Дальневосточный Хабаровск 10 6216 6687

Источники: Данные по численности населения — Предварительные результаты переписи 2002 года. Статистический отчет Интерфакса. № 18. 2003. Вся другая информация — Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 2001. С. 40–43.

* Местонахождение представителей президента (полпредов).

В июле 2002 года, например, следуя путем, напоминающим попытки Екатерины Великой объединить сельские поселения и учредить критерии для поселений, российское правительство объявило, что оно подумывает об укрупнении ряда сельских и городских поселений с численностью жителей менее 1000 человек с целью создания более крупных административных формирований для введения систем местного самоуправления28. Аналитики путинских административных реформ разработали и другие сценарии. Семь новых федеральных округов предназначались не только для содействия экономическому развитию и лучшей управляемости, но и для того, чтобы активизировать, как и прежде, связь между центром, вооруженными силами, силами правопорядка и региональными элитами при подготовке к любой ожидаемой внутренней нестабильности или военной интервенции29. И действительно, с той поры, когда Петр I установил российское административное деление, советская и российская власть всегда придерживалась деления государства, ориентированного в основном на военные цели. Петр создал свои губернии в поддержание имперских государственных военных структур — когда от 80 до 85 процентов государственного бюджета уходило на военные расходы, — преследуя цель создания рациональных формирований для организации призыва на воинскую службу, а также для обеспечения сбора налогов30. Губернаторы петровских провинций были тесно связаны с военными. Подобным же образом путинские федеральные округа заметно напоминают военные округа, образованные в советские времена31. Более того, пять из семи полпредов, назначенных в 2000 году, в прошлом имели отношение либо к армии, либо к органам безопасности32. За исключением бывшего премьер-министра России Сергея Кириенко (выдвиженца из комсомола), назначенного главой Приволжского федерального округа, ни у одного из семи полпредов не было административного опыта или познаний в сложных политических и экономических вопросах. Путинские полпреды, по аналогии с подбором царских губернаторов и секретарей КПСС, подбирались, фактически, на основе личного выбора президента и лояльности по отношению к нему. Назначение региональных губернаторов центром, а не избрание их на региональном уровне было в России нормой на протяжении столетий и стало нормой вновь. Царь назначал губернаторов в имперскую эпоху, а центральное руководство коммунистической партии назначало региональных партийных секретарей главами администрации в советские времена. Предшественник Путина, Борис Ельцин, тоже назначал президентских представителей и глав администрации в центральных ключевых российских регионах в 1990-х годах до тех пор, пока в 1996 году не была введена прямая выборность на все высокопоставленные должности в Российской Федерации33 (система непрямого, опосредованного, назначения глав регионов введена в сентябре 2004 года).