Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.
Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.
Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Значения этих параметров задаются как минимум на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тысяч человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 % и 275 % от средних показателей стран ЕЭС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10 % выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии.
Естественным результатом стала уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети и высокой трудоемкости, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.
При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинаково представлена в регионах и даже отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.
Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Таким образом, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.
Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при сокращении государственных расходов примерно на треть.
Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее речь идет о повышении уровня обслуживания, повышении эффективности использования выделяемых ресурсов. Тем не менее это весьма выразительная характеристика нынешних бюджетных учреждений.
На деле уже в советское время и тем более в последнее десятилетие развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали «ассигнования на содержание», но зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т. д.
Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами, формально мало чем отличающиеся от отношений солдата с командиром, на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50 % и более финансируются за счет собственных доходов.
Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевых законодательствах, например, в Законе об образовании, что обусловило их коллизии с Гражданским и Бюджетньм кодексами. В последнее время Минфин России настаивает на устранении таких коллизий. В частности, он справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Однако и решение о контроле всех их доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, создает существенные трудности для их эффективной работы.
Итак, организации бюджетной сферы:
• следуя духу Гражданского и Бюджетного кодексов, обязаны избегать самостоятельных хозяйственных решений
и участия в конкуренции, иными словами, должны уклоняться от поиска резервов повышения эффективности;
• на деле ведут себя в значительной степени как товаропроизводители, находя правовые ниши за счет противоречий и нечеткости законодательства; это в определенной мере обеспечивает замещение бюджетных средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы в целом непрозрачны и нерациональны;
• активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные, поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.
«Наведение порядка», в частности реализация инициатив Минфина России, привело бы к большей предсказуемости и прозрачности, что, вообще говоря, составляет необходимые предпосылки рационализации. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства. Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.
В связи с этим предлагается:
• исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;
• признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуги т. п.;
• в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т. п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим организациям;
• государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций рассматриваемой сферы;
• на тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, провести «обусловленную» (conditional) приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания (под «обусловленной» в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т. п. в определенных, заранее согласованных масштабах);
• оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, частности неэффективно используемые площади зданий, и осуществить «необусловленную» приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием;
• учитывая ограниченную привлекательность «обусловленной» приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму, при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;
• в случаях, когда конкуренция невозможна (скажем, когда речь идет о сельских школах), форма учреждения может сохраняться, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов; например, средства на оплату учителей должны выделяться в том числе с учетом результатов независимого тестирования учащихся.
