На местах у воеводы находились представители самых важных приказов. Воевода должен был наблюдать за их взаимодействием с институтами «земли», особенно с губой, миром и волостью. На практике же воевода со своими помощниками являлся в этих отношениях главным, так как обладал большими ресурсами, чем мирские и волостные собрания.
Это не означало, что всем полностью и до мелочей управляло государство. Оно не смогло бы, да даже и не пыталось это делать. Наоборот, государство стремилось к сотрудничеству с местными общинами, ибо без их поддержки невозможно было обеспечить порядок и добиться эффективной мобилизации ресурсов державы. Общины решали вопрос о точном распределении различных обязанностей, налогов и тому подобное. Воплощали же в жизнь эти решения избранные люди, действовавшие в процессе их реализации и как представители общины, и как правительственные официальные лица низшего уровня. Среди них находились сборщики акцизов и налога на водочную продукцию, представители администрации — земские старосты и представители правосудия — губные старосты. Последние отвечали также и за поддержание порядка. Каждый имел своих помощников и писцов.
Особая трудность для власти заключалась в подборе кадров, так как служба на местах была нелегкой, а ее исполнители не только не получали денег, но и несли финансовую ответственность за совершенную ошибку. Если должность оставалась вакантной, местный воевода обычно направлял для ее замещения своего официального представителя. Северные регионы в этом отношении были более самостоятельны, так как находились в отдалении и обладали ограниченным числом землевладельцев из служилого сословия (или не обладали таковыми вообще). Здесь местные общины имели большую независимость от воеводы, а соответственно и больше возможностей для самоуправления.
Между правительством и местными общинами существовал своего рода обмен мнениями. Он проходил в форме собраний представителей «земли», которым историки дали название Земского собора. Этот собор едва ли можно считать зародышем парламента, так как он не имел единого статуса, а его участники не избирались привычным образом: мирские и волостные собрания были слишком малы и удалены от центра, для того чтобы регулярно посылать туда своих делегатов, а промежуточных институтов не существовало. Обычно члены Земского собора выбирались царем из местных служилых людей, попавшихся властям под руку в Москве.
С другой стороны, пока эти собрания существовали, они предоставляли царю форум, где правитель мог выслушать жалобы хотя бы некоторых своих подданных и оценить реакцию на его собственные планы и планы советников. Это приобретало особое значение в то время, когда государству грозила война. Земские соборы являлись по крайней мере рудиментарной формой общественной обратной связи и следили за тем, чтобы назначенные лица не злоупотребляли властью. Соборы представляли своего рода арену, где традиционные, определенные Богом границы монархической власти становились ощутимыми и четко очерченными. Когда же созыв Земского собора прекратился, «земля» постепенно лишилась возможности участвовать в решении государственных дел, а гражданская база русской государственности не получила своего развития43.
Предложения и жалобы мира и волости оформлялись в виде коллективной челобитной. (Название возникло от выражения «бить челом». Обычай бить челом пришел на Русь из Азии, возможно, благодаря монголам.) Это могли быть жалобы на продажных должностных лиц, злоупотреблявших своими властными полномочиями, или на высокие налоги. Зачастую они содержали просьбы решить спор между двумя местными кланами. Как правило, челобитные доставлялись специальным посланцем прямо царю или доводились до его сведения непосредственно на Земском соборе. Власть очень серьезно воспринимала петиции, всегда отвечала на них и стремилась удовлетворить многие требования. Возможно, такая реакция вызывалась тем, что просители подготавливали почву и делали все перед тем как вручить челобитную, для достижения успеха. К тому же эти прошения и жалобы являлись для государства единственным источником информации о настроениях народа, притом информации достоверной, а не искаженной властными посредниками.
Если население подозревало, что петиции не доходят до царя, последствия могли быть ужасными. В 1648 г. городские жители объединились со служилым мелкопоместным дворянством, собравшимся в Москве на ежегодный смотр, проводимый для организации защиты южных земель. Все они принесли свои челобитные. Горожане жаловались на чрезмерные налоги и несправедливую конкуренцию со стороны иностранцев и других неплательщиков налогов, а дворянство просило о неограниченном праве на поиск и возвращение беглых крепостных крестьян. И те и другие сетовали на жадность и коррумпированность главного советника Алексея Михайловича, боярина Бориса Морозова и других придворных.
Возвращаясь с ежегодного паломничества в Троице-Сергиев монастырь, царь отказался лично принять петиции или переговорить с просителями. Горожане же почувствовали себя оскорбленными и униженными и сказали, что Алексей Михайлович и его отец «имели обыкновение лично получать наши челобитные, оплаканные кровавыми слезами». Обезумевшие от ярости посадские люди бросились разворовывать поместья Морозова и его сообщников, хлынули в Кремль, требуя выдачи бояр, которых они подозревали в растрате и утаивании их просьб. Стрельцы отказались стрелять в толпу, и Алексей Михайлович был вынужден принять требования и выдать нескольких советников народу на расправу.
1648 г. стал главным поворотным пунктом в развитии русской государственности. Он обозначил момент, когда Московское государство прекратило опираться на мнимые личные отношения между царем и его народом. Алексей Михайлович был настолько встревожен всплеском насилия в столице, что отказался впредь лично принимать челобитные. Взамен он создал специальное учреждение — Челобитный приказ, занимавшийся прошениями и предварительным их обсуждением. Царь удовлетворил требования как горожан, так и дворянства, составив в следующем году Уложение. Однако встревоженный сплоченностью двух довольно разных социальных групп, он никогда больше не созывал полного Земского собора. Теперь он возложил обязанности на служащих приказов и на воевод, информировавших царя о делах местного масштаба, в первую очередь о нависших опасностях44.
И все же последний Земский собор имел очень большое значение. Он составил первый за полтора века свод законов и тем самым хоть что-то сделал для ограничения личностного подхода в решении общественных вопросов. До этого политика рассматривалась как дело великих личностей, являвшихся либо абсолютно хорошими, либо абсолютно плохими: челобитные касались моральных качеств правящих лиц и возможности смещения последних с должности и замены другими. От царя ожидали индивидуального подхода к делам и вынесения суждения от имени Бога. Уложение установило закон как своеобразную структуру, план, в соответствии с которым принимались решения. Рост бюрократии свидетельствовал о том, что царь поручал своим официальным лицам выполнение большого объема работ по социальной поддержке населения. С середины XVII в. в прошениях дворян использовалась юридическая терминология: теперь они ожидали постановления о поимке беглых крепостных, дабы не делать этого самим. Все вышеперечисленное не означало, что в общественном сознании утвердился принцип закона, но принятие правовых норм изменило восприятие личной власти45.
Ухудшение положения и рост зависимости крестьян не оставили их пассивными. Как и в XVI в., из-за тяжкого бремени крепостничества и налогов они были вынуждены скрываться, искать прибежища в монастырях или у состоятельных землевладельцев, которые нуждались в рабочих руках и могли оказать им поддержку. Крестьяне бежали также к южным и восточным границам, где присоединялись к казакам или поступали на службу в пограничные гарнизонные войска. Из-за недостатка рабочей силы в этих регионах власти не упорствовали в поимке беглых крестьян. А через несколько лет воеводам, управлявшим территориями, находившимися на южных рубежах, просто запретили возвращать их без разрешения Москвы. Как заметил один историк: «жизнь на границе дает южанам возможность передвижения, позволяет им возобновлять отношения с государством, временно сделав себя для него недосягаемыми»46.
В результате подобного «отступничества» хозяйства многих дворян и детей боярских оказались без рабочей силы. В 1637 г. во время Земского собора один из представителей этих социальных групп обратился к царю с челобитной. В преувеличенно раболепной манере он просил отменить пятигодичный срок поиска беглых крестьян. «Дабы, владыка, вернуть наших крепостных и холопов… и дабы наши поместья и вотчины не лежали опустошенными, а оставшиеся холопы не покидали нас, рабов твоих, а мы, рабы твои, служили тебе верой и правдой не с разоренных земель и платили бы тебе царские налоги полностью»47.
