В России всего каких-нибудь 200 лет назад М. М. Сперанский, разрабатывая план тогдашней модернизации (см. выше), сформулировал принцип — «Исполнительная власть да подчинится законодательной». В то время когда Сперанский об этом только мечтал, этот принцип был уже вполне воплощен в Англии, Соединенных Штатах Америки, Нидерландах, Швеции. В соответствии с Конституцией США 1787 года Конгресс США обладал исключительным правом утверждать законы и контролировать расходование государственных средств. Президент США мог наложить вето на действия Конгресса, но конгресс мог преодолеть это вето. Распустить Конгресс президент не мог ни при каких обстоятельствах. Никакого «указного права» президента, имеющего более важное значение, чем вся законотворческая деятельность парламента, американская конституция не предусматривает!
К настоящему времени во всех странах, признанных демократическими, действует примерно одна и та же схема. Политическая партия или блок политических партий, получив необходимое большинство мест в парламенте, формируют правительство. В президентской республике работу правительства фактически направляет президент, обычно принадлежащий к партии/партиям, составляющим парламентское большинство. Кандидаты в состав правительства зачастую проверяются разными способами: от специальных слушаний с многочисленными вопросами в комиссиях законодательного органа до исчерпывающих сведений о доходах, компетенции, моральном облике и т. д. в средствах массовой информации. Законодательные органы рассматривают и утверждают не только годовой бюджет, смету государственных доходов и расходов, но и ставят окончательные точки при рассмотрении всех сколько-нибудь крупных проектов, требующих значительных инвестиций. Этими точками являются принимаемые законы, которыми, как правило, определяются и размеры инвестируемых средств.
Деятельность министров, государственных чиновников, особенно в том, что касается распоряжения бюджетными деньгами, находится под особо пристальным контролем законодателей, парламентариев, различных контрольных служб, а также того, что совершенно отсутствует в России, но в демократических странах играет колоссальную роль — гражданского общества. В действительно демократическом государстве те, кто получил доверие народа, стараются дорожить этим доверием.
Автору приходилось весной 1993 года три недели изучать демократический опыт небольшой европейской страны — Дании. Так, депутат датского парламента (фолькетинга) в своем рассказе называл себя «стеклянным человеком». В том смысле, что его избиратели знают о нем все. Избирателям известно, когда их депутат последний раз поменял машину и сколько крон ему это стоило. Избиратели знают о том, как учится сын депутата в самой что ни на есть обычной школе. Им интересно и то, на какую сумму обычно покупает товары жена депутата в местных магазинах. Оказалось, что при переходе на депутатскую работу данный конкретный человек потерял примерно треть в своих доходах. Он объяснял, что раз ему партия доверила быть парламентарием, то отказаться он не смог. В качестве председателя бюджетного комитета фолькетинга наш собеседник мог бы хоть ежедневно бывать на представлениях Датского королевского балета, но предпочитал это делать только по официальному приглашению. Оказалось, что у датского депутата может быть всего лишь один помощник… но на двоих с таким же коллегой. Весной 1993 года у российских депутатов число помощников исчислялось десятками и даже сотнями.
В развитых демократических странах председатель правительства обычно еженедельно приходит на заседание парламента и напрямую отвечает на все вопросы депутатов. Ответы на вопросы на следующий день знает вся страна. Даже нелюбопытное до демократии российское телевидение время от времени показывало очередного английского премьер-министра, который, как Спартак в последнем бою, отбивается от наседающих депутатов палаты общин. Скамьи без каких-либо перегородок в зале палаты общин как бы окружают подиум, на котором, как уж на сковородке, еженедельно «крутится» премьер-министр.
Автору довелось посещать датский парламент, когда там был день вопросов и ответов. Из 149 депутатов в этот день (среда) на местах были всего 10 человек. Но все правительство вместе с премьер-министром (24 человека) было в сборе в своем углу. На наше возмущение (после выхода из зала заседаний) нам объяснили, что по регламенту в день вопросов и ответов правительства в зале может находиться спикер и один депутат. Но министры все равно должны присутствовать!
В большинстве действительно демократических стран у парламентов есть право запроса и право расследования. Современные информационные технологии предоставляют исчерпывающую информацию любому гражданину развитого демократического государства о любом избираемом государственном деятеле и об абсолютном большинстве государственных чиновников.
А как в России? К сожалению, ни о каком «разделении властей», «системе сдержек и противовесов», «подчинении исполнительной власти законодательной» говорить не приходится. До 1917 года назначал правительство и председателя лично император. Без какого бы то ни было участия Государственной думы и, кстати, без учета мнения председателя правительства тоже. На требования Государственной думы об «ответственном министерстве», о правительстве, которое формируется Думой и перед ней отчитывается, царь отвечал неизменным отказом.
Многие считали, что в последние годы правления Романовых правительство формировал Распутин.
В постсоветской России, в правление Ельцина, Путина и Медведева мало что изменилось. По действующей Конституции РФ президент предлагает кандидатуру в председатели правительства Государственной думе. При троекратном отклонении кандидатуры Государственной думой, которую, между прочим, на основе всеобщего избирательного права выбирает весь российский народ, президент РФ может распустить несговорчивую Думу своим единоличным решением. Кандидатуры министров президенту представляет утвержденный Думой председатель правительства РФ. Никто и никак этим назначениям воспрепятствовать не может.
Никаких процедур общественной оценки кандидатур в министры в современной России не предусмотрено. В отечественной истории был непродолжительный период (с осени 1989 по весну 1991 года), когда кандидаты в министры должны были выступать со своими программами и отвечать на вопросы народных депутатов в Верховном Совете СССР и Верховном Совете РСФСР. Но деятельность ни одного министра в составе правительства РФ в постсоветский период (с 1992 года и по настоящее время) не подвергалась анализу и оценке в законодательном органе страны. В то же время в постсоветской России сохранилась вполне советская номенклатурная традиция не выгонять взашей высокопоставленных бонз, а устраивать их на новые тепленькие местечки. При Брежневе это называлось «заботой о кадрах». В худшем случае проштрафившуюся номенклатурную «шишку» могли в порядке наказания поставить ректором какого-нибудь вуза. В постсоветской России «забота о кадрах» стала еще нежнее. В. С. Черномырдин стал послом на Украине. Его сменщик С. В. Кириенко стал руководить Росатомом. Про Чубайса нечего и говорить.
С советских времен наши руководители привыкли служить только вышестоящему начальству. Главным номенклатурным навыком было, по остроумному выражению В. Шендеровича, умение «вылизать у вышестоящего начальника одно место, аж до гланд». Любые попытки всех остальных сограждан что-то контролировать или задавать какие-то неудобные вопросы встречались «в штыки», с хамским начальственным высокомерием. Так, в бытностьВ. С. Черномырдина председателем правительства он жаловался, что ему «выкручивают руки», требуют прийти в Государственную думу с отчетом, «работать не дают». А своей «работой» В. С. Черномырдин страну вплотную подвел к дефолту. Кстати, на заседания комиссии, созданной Советом федерации по поводу причин, характера и результатов дефолта, все основные «герои» этой антинародной акции не соизволили явиться. А зачем напрягаться и нервничать? Закона-то на сей счет нет никакого. Бюрократия никому и ни в чем отчитываться не должна. Взятки — гладки!
Однако «не все так мрачно». Председатель правительства РФ В. В. Путин 6 апреля 2009 года впервые выступил с отчетом о деятельности правительства на заседании Государственной думы, а 20 апреля 2010 года состоялся второй такой доклад. Первый раз премьер отвечал только на те вопросы, которые были заданы заблаговременно, за две недели до выступления. Во второй раз было предусмотрено по три вопроса от фракции прямо в зале заседания. По предложению Д. А. Медведева с такими же докладами должны выступать руководители субъектов Федерации, и первые доклады уже состоялись. Ура, товарищи!
