Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с материальными отраслями, входящими в систему советского социалистического права.
Все сказанное приводит нас к выводу о том, что:
а) объективно существующая в советском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет регулирования – определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием;
б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть представлена в виде системы, включающей в себя Общую и Особенную части, в свою очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процессуальных норм формируется под влиянием регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее отражением и имеет немалую социальную значимость;
в) имея свой предмет и соответствующую ему систему организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически (за небольшим исключением) с подавляющим большинством материальных отраслей советского социалистического права с целью обеспечивать реализацию соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.
Такое назначение административно-процессуальных норм, фактическое обслуживание ими других материальных отраслей говорит о том, что данная группа правовых норм обладает всеми тремя названными ранее признаками отрасли в совокупности и, следовательно, должна рассматриваться как самостоятельная отрасль советского социалистического права с вытекающими отсюда научными и практическими последствиями.
Итак, по нашему мнению, советское административно-процессуальное право следует рассматривать как отрасль социалистического права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами государственной власти и некоторыми другими компетентными субъектами.
Глава 3
Административно-процессуальные нормы
§ 1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм
Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей. Поэтому они обладают всеми признаками, которые свойственны вообще правовой норме[304].
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права – социалистическому праву. Это означает, что и те и другие нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.
Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только социально-экономическим строем нашего общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую обслуживают. Таким образом, возникает основание говорить о вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм[305]. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться па данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым черты данной группы норм, выделить их из общей массы правовых предписаний.
Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. Как отмечалось в юридической литературе, особенность их состоит в том, что они регулируют те общественные отношения, которые складываются в сфере советского государственного управления и, следовательно, носят управленческий характер[306]. Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе разработана еще очень мало. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка служебного назначения административно-процессуальных норм.
Процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения, складывающиеся в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью и является сфера советского государственного управления.
Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее существенные из них состоят в следующем. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей советского права[307]. Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы административного права являются главной, но не единственной основой существования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.
Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные нормы административного права регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[308]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.
Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм занимает Н. Г. Салищева. По мнению автора, если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.
Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения. Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания. Отсюда Н. Г. Салищева делает общий вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[309].
