Основными показателями юридической силы нормы являются, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а во-вторых, внешняя форма выражения нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов, юридической силе распоряжений названных органов.
По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:
а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений;
б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся, самодеятельных организаций и т. д.;
в) нормы, устанавливающие правила для граждан.
По видам административного производства следует различать административно-процессуальные нормы, регулирующие:
а) производство по принятию нормативных актов государственного управления;
б) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;
в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;
г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;
д) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;
е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.
По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы делятся на:
а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не представляющие данному субъекту альтернативы;
б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств;
в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления;
г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными.
По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.
По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:
а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Срок действия их обычно не указывается. Такие нормы составляют большинство административно-процессуальных правил;
б) нормы, действующие определенный срок.
Глава 4
Административно-процессуальные правоотношения
§ 1. Понятие административно-процессуального правоотношения
1. Административно-процессуальные правоотношения – часть системы социалистических правовых отношений. Как разновидность социалистических правоотношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и обязанностями[325], и, следовательно, не могут существовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта[326].
2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами[327].
В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения[328].
3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы необходимы еще такие обстоятельства, как юридический факт и правосубъектность. Однако решающим, первичным обстоятельством для возникновения правоотношения, несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придаст определенным фактам юридический характер.
4. Реализация любого административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма многообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере советского государственного управления, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер. Для других отношений достаточно потенциального существования средств государственного принуждения.
Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность социалистических правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому обратимся к краткой характеристике их особенностей.
Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере советского государственного управления. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют управленческий характер[329]. Это такие отношения, которые тесно связаны с непосредственной практической реализацией функций Советского государства, повседневной организацией его хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни.
Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых отношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой – определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.
В связи с этим необходимо возразить против позиции некоторых ученых, ограничивающих сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н. Г. Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения[330].
По нашему мнению, если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия не может отличаться от области, в которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Это обусловлено прежде всего служебным назначением административно-процессуальных норм, которые существуют для того, чтобы обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм[331]. Более того, как уже говорилось, административно-процессуальные нормы «обслуживают» некоторые материальные нормы других отраслей права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы «следуют» за материальными во всех областях управленческой деятельности Советского государства. Если же согласиться с Н. Г. Салищевой, то неизбежно следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил[332].
