Применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера.
Так же обстоит дело и с административно-процессуальными правоотношениями. Подобно тому как норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения административно-процессуального отношения.
Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений[333].
Вот почему мы разделяем мнение Г. И. Петрова о том, что «круг административно-правовых отношений совпадает со сферой государственного управления, осуществляемого в соответствии с Конституцией СССР исполнительными и распорядительными органами. В этот круг входят материальные и процессуальные управленческие отношения»[334].
Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса – уголовный, гражданский и административный – представляет собой выражение определенного вида государственной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Уголовный и гражданский процессы являются юридической формой такой государственной деятельности, как правосудие. Административный процесс непосредственно связан с другой разновидностью государственной деятельности – государственным управлением. Естественно, что особенности того или иного вида государственной деятельности не могут не отразиться в решающей степени на содержании соответствующего вида процесса. Как известно, правосудие – деятельность правоприменительная. Это его качество отражается на уголовном и гражданском процессах. Государственное управление – деятельность правотворческая, что определенным образом сказывается на административном процессе, в который, с нашей точки зрения, должно быть включено производство по принятию нормативных актов управления.
Далее, если, например, для суда функция поощрения вообще несвойственна, то в деятельности органов государственного управления она широко осуществляется и, следовательно, не может не отразиться на содержании административного процесса.
Органы советского государственного управления разрешают большое число индивидуальных дел, касающихся самых различных сторон взаимоотношений между субъектами административного права. Все эти дела обладают одним общим свойством: они имеют индивидуально-конкретный характер. Подобно тому как уголовный и гражданский процессы есть порядок разрешения соответствующих индивидуальных дел (связанных со спорами и применением принуждения), административный процесс также представляет собой порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но индивидуально-конкретных дел несравненно более разнообразных, отражающих вес стороны исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому при распространении общего понятия процесса как порядка рассмотрения индивидуальных дел на определенный вид процесса обязательно следует учитывать особенности той части государственной деятельности, юридическим отражением которой и является соответствующий вид процесса.
Мы разделяем позицию тех ученых, которые рассматривают административный процесс как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, как порядок реализации административно-правовых норм компетентными органами[335].
Таким образом, при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления между различными субъектами возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права, т. е. отношения административно-процессуальные, в которых органически соединяются два фактора: их управленческая сущность и возникновение в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Административно-процессуальные отношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности обусловливают специфику административно-процессуальных правоотношений.
1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы: норма права, юридический факт, правосубъектность. Для того чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм – административно-процессуальная норма, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.
Своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, и притом не только административно-правовое: могут быть материальные правоотношения, регулируемые нормами трудового, земельного, финансового и других отраслей права.
Вторичный характер административно-процессуального правоотношения проявляется в том, что оно предполагает предварительное существование определенного, так сказать, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение[336].
Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т. е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые – для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.
2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов[337].
В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.
Законодательное закрепление стадийности административно-процессуальных правоотношений наиболее отчетливо проявляется, например, в актах, регулирующих применение мер административных взысканий[338].
3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации предписаний материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления соответствующего материального отношения[339].
Было бы неверно, однако, ограничивать «реализующие» возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений только потребностями осуществления материальных административно-правовых отношений. Эти пределы шире и затрагивают интересы ряда других отраслей права. Подобно тому как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, земельного и ряда других отраслей права, так и административно-процессуальные отношения связаны с реализацией материальных отношений этих же отраслей.
