73 Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации // http://copy.yandex.net/?fmode=envelope&url=http%3A%2F%2 Fwww.tpprf.ru%2Fcommon%2Fupload%2Fdocuments%2Fcommittee%2Fkpr%2F komprom%2F20
74 Там же.
75 Потапова Е. Н., Толкачев С. А. Промышленная политика и государственное регулирование экономики. 2006 // http://www.kapitalrus.ru/articles/ article/184742/#concepNPPRAN
76 Стратегия модернизации российской экономики / отв. ред. В. М. Полтерович. СПб.: Алетейя, 2010. С. 21–24.
77 Там же.
78 Там же. С. 77–79.
79 Там же. С. 77–79.
80 «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика» (Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года) // http:// www.kommersant.ru/Docs/2011/2011d153-doklad.pdf
Глава 3. Изменение парадигмы государственного управления: новые подходы и методы
3.1. Концепция государственного менеджмента и административная реформа в России
Содержание концепции государственного менеджмента было рассмотрено в первом разделе данной работы при анализе основных концепций государственного управления. В этой главе мы рассмотрим, каким образом в процессе эволюции теорий государственного управления концепция государственного менеджмента заняла одну из лидирующих позиций, в чем ее роль и ограничения при осуществлении реформы государственного управления в России.
Государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления возник в 70-е годы прошлого века вместе с развитием школы государственной политики в англокансонской традиции. Он начался с акцента на важность окружения и стратегии высших должностных лиц путем заимствования из бизнес-школ метода ситуационного анализа (case studies) как основного в исследовании управленческих процессов и обучении менеджменту1. Этот переход означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных методов принятия управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как государственные, так и в сфере бизнеса).
После появления этой концепции модели контроля, основанные на принципах иерархии и разделения внутренних и внешних функций, отошли на второй план. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать сетевые структуры, в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную и целенаправленную систему управления.
Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также избираемых должностных лиц. Согласно менеджериальному подходу, государственный аппарат управления разрастается и становится неповоротливым потому, что этому способствуют действующие бюрократические механизмы. Например, большинство государственных программ – это монополии, клиенты не могут обратиться к конкуренту в поисках лучшей услуги. Большая часть программ финансируется в зависимости от объема предполагаемых мероприятий, а не от результатов. Государственные программы считаются важными не потому, что они достигают высоких результатов, а потому, что на их реализацию требуются значительные ресурсы. Таким же образом оценивается и результативность деятельности государственных служащих.
Отсюда возникает необходимость изменить государственные программы путем усиления внимания к обслуживанию клиентов, самостоятельности сотрудников, выборочной конкуренции и административному дерегулированию. С точки зрения этого подхода государственное управление необязательно должно быть бюрократическим, формалистичным, ориентированным на контрольные функции.
Вместе с тем менеджериализм критикуется по ряду направлений. Во-первых, существует возражение против идеи рассмотрения граждан как клиентов и против доводов в пользу государственного предпринимательства. При этом подчеркивается, что «правительства – это не рынки» и что «граждане – это не клиенты, а источники политической власти»2. Администрация не имеет своих клиентов, она должна защищать различные общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимума на базе взвешенных подходов.
Во-вторых, утверждается, что нельзя заменить законодательную норму на рыночное поведение. Для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция, управляло бы государственной бюрократией.
В-третьих, сопоставление доходов и расходов, ориентация на клиента, производство товаров и услуг являются не первостепенными направлениями деятельности государства. Поэтому между государством и предприятием существуют явные различия: действия государства должны быть не только эффективными, но и правовыми, демократически легитимными и политически ответственными.
Таким образом, менеджериальный подход в государственном управлении имеет достаточно серьезные ограничения, вытекающие из отличий менеджмента в государственных и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государственных структурах в качестве такого критерия наряду с эффективностью и результативностью выступает социальная справедливость; кроме того, есть существенное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное управление.
Современный подход западных обществ к государству исходит из существенных признаков его подобия крупным корпорациям. У государства имеются бюджет, доходы, расходы и даже своего рода акционеры – граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих «акционеров», повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качеству оказываемых населению услуг.
Конечная цель государственного менеджмента состоит в переводе всего государственного сектора в сеть эффективных организаций, поставляющих услуги, будут функционировать как корпорации частного сектора. За последние 20 лет государственный менеджмент способствовал стабилизации экономического и социального развития и понизил государственные расходы во многих странах, которые внедрили его основную составляющую: оценку результатов деятельности.
