четвертей штатов.
Коллегия выборщиков никогда не будет упразднена конституционной поправкой. Малые штаты, получающие преимущества от этой системы, не поддержат такую поправку, а без них невозможно собрать требуемые три четверти штатов. Более того, нынешняя система явно выгодна республиканцам: и Джордж Буш-младший в 2000-м, и Дональд Трамп в 2016 году стали президентами, проиграв своим соперникам по общему числу голосов избирателей. Малые сельские штаты с республиканским большинством никогда не согласятся уменьшить свое влияние на выбор главы государства.
Теоретически поправками можно было бы исключить возможность организации филибастера; пресечь партийный джерримендеринг; ввести ограничения сроков для судей Верховного суда; отменить решения типа принятого по делу «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии» [55]. Хотя инициативы подобного рода могут найти значительную поддержку, каждая из них столкнется с колоссальными трудностями. Трудно представить, чтобы две трети сенаторов поддержали отмену филибастера — если бы такая поддержка существовала, то сенат мог бы уже давно отменить его простым большинством. Точно так же, множество конгрессменов пользуются преимуществами джерримендеринга, что делает маловероятным получение их голосов за соответствующую поправку, даже если такая их позиция противоречит базовым демократическим принципам. При этом конгресс уже обладает полномочиями регулировать порядок проведения выборов в палату представителей.
Поправка об ограничении сроков полномочий судей Верховного суда выглядит наиболее реалистичной благодаря ее двухпартийной поддержке. Однако какая группа избирателей готова приложить достаточно усилий для ее продвижения? Более того, применение ограничений к действующим судьям вряд ли возможно — республиканцы в конгрессе и законодательных собраниях штатов не поддержат это, зная о своем долгосрочном консервативном большинстве в Верховном суде. Введение ограничений для будущих назначенцев выглядит более достижимым, но эффект этого проявится нескоро.
Уже много раз предлагалось внести поправку в Конституцию, чтобы отменить решение по делу «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии» [56]. Ни одно из этих предложений не получило существенной поддержки, в основном потому, что многие политики от этого решения только выигрывают и не хотят отказываться от возможности получать корпоративные пожертвования на свои избирательные кампании. Кроме того, корпорации заинтересованы в том, чтобы оказывать влияние на ход выборов через их финансирование, и их лоббисты приложат все усилия, чтобы заблокировать такую поправку в конгрессе и законодательных органах штатов. Презумпция неизменности Конституции, особенно ее первой поправки, также является серьезным препятствием, даже несмотря на то, что большинство как сторонников демократов, так и республиканцев не согласно с решением Верховного суда, разрешающим корпорациям тратить неограниченные суммы на финансирование избирательных кампаний.
Решение проблемы сохраняющегося расового неравенства через процесс внесения поправок также кажется маловероятным. Безусловно, некоторые неоднозначные решения Верховного суда, касающиеся расовых вопросов: отмена ключевого положения Закона об избирательных правах, требование доказательств дискриминационного умысла для признания нарушения принципа равной защиты и запрет «позитивных действий» в колледжах и университетах — могли бы быть преодолены конституционными поправками. И ведь существует прецедент внесения поправок в Конституцию для борьбы с расовой дискриминацией. После Гражданской войны были приняты три поправки, касающиеся расового вопроса. Тринадцатая поправка, ратифицированная в 1865 году, отменила институты рабства и принудительного труда. Три года спустя была принята четырнадцатая поправка, которая, среди прочего, гарантировала, что правительства штатов не могут лишать граждан равной защиты со стороны закона. А в 1870 году в Конституцию была добавлена пятнадцатая поправка, запрещающая лишать права голоса по признакам расы или прежнего статуса раба.
Эти поправки имели жизненно важное значение, но они все-таки носили половинчатый характер. Они не запрещали сегрегацию по расовому признаку и не возлагали на правительство обязанность устранять расовое неравенство. Более того, в течение слишком долгого времени практически ничего не делалось для реализации того, что было заложено в четырнадцатой и пятнадцатой поправках. Верховный суд не выполнял своих функций по их соблюдению вплоть до 1954 года. И только почти столетие спустя впервые признал неконституционным закон, предписывающий расовую сегрегацию.
Ни одна последующая конституционная поправка за более чем 150 лет не затрагивала расовые вопросы. Этот факт не должен удивлять. Действия по защите прав меньшинств вряд ли могут инициироваться в результате процесса, требующего квалифицированного большинства — двух третей обеих палат конгресса и трех четвертей штатов. Республиканский филибастер сделал чрезвычайно трудным принятие конгрессом законодательства о гражданских правах. Движение за гражданские права 1950-х и 1960-х годов создало давление со стороны общества, которое в итоге привело к принятию исторических актов о гражданских правах, а политическая ситуация временно изменилась, позволив в 1964 и 1965 годах принять знаковые законы. Потребовалось политическое влияние президента Линдона Джонсона, который добился принятия Закона о гражданских правах как дани памяти своему предшественнику, погибшему в результате покушения. Закон о гражданских правах 1964 года запрещает дискриминацию по расовому признаку при обслуживании в отелях и ресторанах, а также при получении федеральных средств; он объявляет вне закона дискриминацию при приеме на работу по расовым, половым или религиозным соображениям. Закон об избирательных правах 1965 года стал огромным шагом вперед в защите избирательных прав, хотя впоследствии некоторые его положения были значительно ослаблены в результате решений Верховного суда.
Последний крупный закон о гражданских правах был принят в 1991 году, главным образом для отмены нескольких решений Верховного суда, слишком узко толковавших Закон о гражданских правах 1964 года. С 1991 года было предложено много новых законов для продвижения гражданских прав, но конгресс не принял ни одного. Это красноречиво говорит о трудностях при получении одобрения двух третей обеих палат конгресса, а затем трех четвертей штатов для принятия конституционных поправок, продвигающих принципы расового равенства.
Но это возможно
Меня беспокоит, что сложность процесса внесения поправок приводит к тому, что соответствующие попытки даже не делаются. Уже давно не предлагались поправки для отмены коллегии выборщиков или преодоления решения по делу «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии». Образовался порочный круг: поскольку принятие поправок кажется трудным делом, никто не предпринимает никаких усилий для их предложения, в результате делается вывод, что изменить Конституцию невозможно.
Однако в другие периоды американской истории конституционные поправки принимались относительно часто. С 1913 по 1920 год Конституция была изменена четыре раза, а с 1913 по 1933-й — шесть раз. Две из этих поправок касались такого специфического вопроса, как введение и затем отмена сухого закона, но в результате принятия других [в Конституцию] были внесены важные изменения, включая разрешение на введение федерального подоходного налога, обеспечение прямых выборов сенаторов, гарантию права голоса для женщин и перенос инаугурации президента с 4 марта на 20 января, чтобы сократить период «междуцарствия» или «правления хромой утки».
Я сохраняю оптимистичную надежду, что чувства разочарования и
