Читаем без скачивания Европейская конвенция по правам человека - Микеле де Сальвиа

Приведем статью 52 (статья 57 в старой редакции).

«По получении просьбы от Генерального секретаря Совета Европы каждая Высокая договаривающаяся сторона представляет разъяснения относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное применение любого из положений настоящей Конвенции»

Согласно ЕКПЧ Генеральный секретарь располагает полномочиями инициативы, полномочиями, которые могут иметь большое политическое значение, потому что могут касаться значимых моментов защиты прав человека. ЕКПЧ налагает на государства совершенно определенные обязательства: они должны предоставлять адекватную информацию по поставленным вопросам. Необходимо подчеркнуть, что речь идет о полномочиях инициативы, которые принадлежат секретарю автономно и независимо, и он, чтобы воспользоваться ими не подлежит никакому контролю со стороны Комитета министров, органа которому он подотчетен во всем, что касается администрации Совета Европы.

Все проведенные до сих пор расследования, кроме последнего, были посвящены абстрактному исследованию ситуации, существующей в государствах, подписавших ЕКПЧ, и частично некоторым гарантиям, которые они предоставляют. Новое направление, по всей вероятности, возникло с последней инициативой, предпринятой Генеральным секретарем. Оно, возможно, определяет совершенно новую линию. Последнее расследование было предпринято в декабре 1999 года и касалось ситуации в Чечне, сложившейся вследствие российского вооруженного вмешательства. От российских властей были затребованы разъяснения по поводу действия ЕКПЧ в этой кавказской республике в свете того особого значения, которое придает Европейский Суд правам человека.

Если рассмотреть доклад Генерального секретаря (документ SG/Inf(2000) 21 от 10 мая 2001 года) о применении по отношению к Российской Федерации полномочий, предоставленных ему статьей 53 ЕКПЧ, то можно сделать следующие выводы. Прежде всего, Российская Федерация предоставило множество документов по ситуации в Чечне и российскому вооруженному вмешательству. Во-вторых, очень сжатые сроки, поставленные Генеральным секретарем в письмах от 19 декабря 1999 года и от 27 января 2000 года, были выдержаны, поскольку ответы были получены соответственно 10 января 2000 года и 29 февраля 2000 года. В-третьих, Генеральный секретарь не просто удовлетворился фактом получения информации, но внимательно изучил ее, потребовав дополнительных пояснений (например, относительно соблюдения принципа пропорциональности в случае применения силы со стороны российских вооруженных сил). Он счел, что ответы не могут считаться удовлетворительными с точки зрения расследования, предпринятого согласно статье 52 ЕКПЧ. Результаты этого расследования не могли не сказаться на тех чрезвычайных мерах, на которые пошла Парламентская Ассамблея, приостановив полномочия российской парламентской делегации в апреле 2000 г.

Углубленный анализ действий Генерального секретаря по данному вопросу был проведен по его просьбе тремя внешними экспертами. В докладе, представленном 26 июня 2001 года (SG/Inf(2000)24) был подтвержден дискреционный характер полномочий, предоставленных Генеральному секретарю статьей 52 ЕКПЧ, он действительно вправе как начинать расследование, так и выбирать Договаривающиеся Стороны и назначать саму тему расследования. Также была подтверждена обязанность со стороны государств предоставлять требуемую информацию в точном и адекватном виде. Касательно содержания такой информации в рассматриваемом случае было признано, что она была недостаточной и что Российская Федерация, следовательно, не выполнила обязательства согласно статье 52 ЕКПЧ.

1.4. Комиссар по правам человека Совета Европы. Идея придать Совету Европы структуру для защиты прав человека, не носящую юридического характера несколько раз обсуждалась в рамках Парламентской Ассамблеи. Казалось, что это отвечает необходимости, возникшей вместе со слиянием Европейской Комиссии по правам человека и первого Европейского Суда, когда создавался новый юридический орган. По инициативе правительства Финляндии было решено создать новый институт, особого рода европейского защитника прав человека совершенно нового типа.

Решение о создании такого института было принято Комитетом министров Совета Европы 7 мая 1999 года на 104 сессии (резолюция (99) 50 о Комиссаре по правам человека). Комиссар избирается Парламентской Ассамблеей из трех кандидатов, предложенных Комитетом министров на один шестилетний срок.

Статья 1 данной резолюции определяет Комиссара как не юридическую инстанцию. В его обязанности входит содействовать соблюдению прав человека, предусмотренных документами организации. Он не должен вмешиваться в деятельность контрольных органов, созданных ЕКПЧ и другими соглашениями, разработанными в рамках ЕС. Комиссар выполняет свои функции независимо и беспристрастно. Он действует по своей собственной инициативе, проводя расследования и собирая информацию, и может формулировать свои предложения и рекомендации.

Еще слишком рано судить об эффективности института, который хотя и сравним по некоторым своим характеристикам с омбудсменом, но все же не обладает одним очень важным свойством, а именно непосредственным контактом с «потребителем», каковым являются граждане 43 европейских государств. Действительно, с самых первых шагов разработки предложений о том, что будет входить в круг его обязанностей, было уточнено, что Комиссар не может заниматься отдельными случаями, отвечать на обращения к нему лично. Это было сделано для того, чтобы европейские граждане не смешивали его особую роль с тем, чем занимается Европейский Суд по правам человека как судебная организация.

1.5. Европейская социальная хартия. Этот международный юридический документ, который гарантирует основные социальные и экономические права, был подписан в Турине 18 октября 1961 года и вступил в силу 26 февраля 1965 года. По мысли создателей, речь шла о создании документа, касающегося тех основных прав (изначально 19), которые могли гарантироваться только процедурами не юридического характера. Система контроля, созданная Хартией, основывается на двух органах: Комитете независимых экспертов, в чьи обязанности входит анализировать периодические доклады, которые Договаривающиеся Стороны обязаны направлять в Совет Европы о том, как права, провозглашенные Хартией, гарантируются внутренним законодательство каждой страны, а затем формулировать собственное мнение по этим докладам; и Комитет управления, состоящий из представителей государств-участников, задачей которого является составлять общий доклад для Комитета министров Совета Европы, исходя из данных, содержащихся в отдельных докладах, и из отдельных мнений, он может также предлагать те рекомендации, которые считает необходимыми.

Парламентская Ассамблея привлекается к процедуре контроля, поскольку она, в свою очередь, призвана сформулировать мнение и сообщить его Комитету министров. Протокол 1988 года добавил четыре новых права, а протокол 1995 года изменил систему контроля, предусмотрев систему коллективных обращений.

Появление системы, возникшей с подписанием Хартии, приветствовали как необходимое продолжение ЕКПЧ, поскольку она является мощным стимулом для государств. Однако она не во всем отвечает надеждам, которые на нее возлагались. Именно поэтому была сделана попытка оживить оригинальную и амбициозную систему Социальной хартии путем введения в нее протоколом 1995 года того, что больше всего недоставало: инициативы отдельной стороны, т. е. стороны заинтересованной в уважении прав, каковой может являться, например, профсоюз как наемных работников, так и работодателей.

Однако все еще недоставало политической воли государств превратить общие заявления в решения, обязательные если не юридически, то, по крайней мере, политически.

Процедура контроля, созданная протоколом о коллективных обращениях, хотя она еще и не разработана подробно, демонстрирует признаки интересных новшеств, которые могут значительно увеличить интерес и значение Европейской социальной хартии в глазах граждан нашего континента. Начиная с 1 июля 1998 года, даты вступления протокола в силу, до сегодняшнего дня (1 июля 2001 года) было десять обращений, семь из которых со стороны конфедераций трудящихся и три со стороны неправительственных организаций (среди которых Международная комиссия юристов). Одной из характерных черт системы является возможность для неправительственных организаций, список которых утвержден Европейским комитетом по социальным правам, выступать с подобными обращениями. Благодаря этой возможности за ними признается настоящий locus standi, который определяет их как стороны заинтересованные в уважении прав, гарантированных Социальной хартией. Рассматриваемая процедура очень проста. Комитет сначала оценивает приемлемость, потом рассматривает суть заявления, привлекая к рассмотрению не только обратившиеся стороны – заявителя и соответствующее правительство – но и другие государства-участники и профсоюзные ассоциации. Затем составляется доклад по существу заявления, доклад представляется Комитету министров. Затем этот орган должен обратиться к заинтересованному государству, если это необходимо в данном случае, с рекомендацией, в которой будут указаны меры, необходимые или желательные, для приведения внутреннего законодательства в соответствие с европейскими нормами.