…в Законе обнаруживается много правовых пробелов: не раскрыты такие понятия, как «система местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления», «муниципальные земли», «поселение», «местный бюджет», «учет мнения населения» и т. д.»[90].
При определении системы местного самоуправления необходимо учитывать имеющиеся в науке муниципального права подходы к пониманию сущности местного самоуправления, наибольшее значение из которых имеют выделенные нами:
1) местное самоуправление как основа конституционного строя России;
2) местное самоуправление как уровень публичной власти, на котором население реализует свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения;
3) местное самоуправление как форма народовластия.
Сочетание указанных трех подходов при рассмотрении системы местного самоуправления в России наиболее отвечает цели институционализации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Как мы отмечали, в действующем в настоящее время Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма народовластия.
Мы видим, что и в указанном законе основными субъектами местного самоуправления являются органы местного самоуправления и населения, которые являются ведущим субъектом. Отметим, что указанный законодательный акт уточняет, что население является не просто основным субъектом местного самоуправления в России, но и единственным источником власти в муниципальном образовании. Именно население, формируя органы муниципального образования, передает им часть своих полномочий по самоуправлению.
Примерно то же пишут О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев: «Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов[91].
Таким образом, мы выделяем два основных субъекта системы местного самоуправления в России. Положение каждого из них определено Конституцией РФ и законодательством.
В отношении населения муниципального образования, в первую очередь, действуют нормы Конституции России 1993 года. В ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Используемое в тексте Конституции России понятие «народ» ориентировано на государственный масштаб и, соответственно, не подходит для муниципального образования (народ муниципального образования). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняется, что местное самоуправление осуществляется населением (ч. 2 ст. 1).
P. M. Усманова выделяет еще несколько черт населения, как основного субъекта системы местного самоуправления:
1) население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект – вопросы местного значения;
2) население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно;
3) население осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;
4) население муниципального образования осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов;
5) население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона (элементами правового статуса населения муниципального образования являются: полномочия, ответственность, гарантии);
6) население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью; избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления, как «население муниципального образования»[92].
можем согласиться практически со всеми высказанными выше P. M. Усмановой основными чертами населения, как субъекта местного самоуправления, кроме структуры статуса населения.
В переводе с латинского, status – это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам[93]. Также правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей»[94].
Н. И. Матузов и А. В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т. д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования[95].
По мнению С. А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»[96].
Таким образом, исходя из смысла местного самоуправления, определения местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и общетеоретических подходов к понятию правового статуса субъекта общественных отношений, правовой статус населения муниципального образования должен характеризоваться следующими чертами:
– закрепление правового статуса населения нормами соответствующей отрасли российского права;
– отношение населения к органам государственной власти и органам местного самоуправления;
– наличие интересов и целей населения;
– наличие полномочий населения и форм их реализации;
– наличие ответственности населения за принимаемые им решения.
Заметим, что правовой статус населения муниципального образования не идентичен правовому статусу человека и гражданина. По этой причине, например, мы не рассматриваем элементом правового статуса населения муниципального образования гражданство.
Итак, под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение населения муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений, по решению вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность.
Вторым, но не менее значимым субъектом системы местного самоуправления, являются органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:
– представительный орган муниципального образования,
– глава муниципального образования,
– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
– контрольный орган муниципального образования,
– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:
– представительного органа муниципального образования,
– главы муниципального образования,
– местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления).
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
