По нашему мнению, существует принципиальная разница между понятиями «органы местного самоуправления» и «органы муниципального образования», которая прямо не отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но важна с точки зрения институционализации местного самоуправления в России на современном этапе.
Полагаем, что под органами местного самоуправления следует понимать обособленные, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, органы муниципального образования, получившие легитимность от населения непосредственно или от органов, сформированных непосредственно населением.
К таким органам, в современной российской системе местного самоуправления, будут относиться представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), т. е. те органы, которые Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ выделяет в качестве обязательных).
В свою очередь, органы, которые создаются в целях исключительно муниципального управления, не должны называться органами местного самоуправления, так как в них отсутствует элемент общественного, и население к их созданию отношения не имеет.
Соответственно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует конкретизировать систему органов муниципальных образований, разделив их на органы местного самоуправления и муниципального управления, указав особый статус местной администрации, которая является органом местного самоуправления по сути и органом муниципального управления по целевому назначению, и муниципальной избирательной комиссии.
Относительно правового статуса органов местного самоуправления можно высказать те же теоретические доводы, что и в отношении правового статуса населения муниципального образования.
Соответственно, под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.
Нужно сказать, что важным направлением совершенствования действующего законодательства Российской Федерации, по мнению ряда специалистов, является точное нормативное регулирование правового органа и должностных лиц местного самоуправления. Так, Председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ В. С. Мокрый высказался еще в начале 2000-х годов о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере»[97].
Выделив основные субъекты системы местного самоуправления, необходимо отметить, что дополнительными субъектами, но также существенно влияющими на организацию и осуществление местного самоуправления, являются выборные и иные должностные лица местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и граждане.
При этом, укажем на то, что, по нашему мнению, субъекты системы местного самоуправления не то же самое, что субъекты муниципально-правовых отношений.
Под муниципально-правовыми отношениями можно понимать урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления[98].
Под субъектами муниципально-правовых отношений, в свою очередь, необходимо понимать их участников. В современной юридической литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений на три группы, в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления[99]:
1) муниципальное образование – населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
2) субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения – например, население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане и т. д.;
3) субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления – например, государственные органы, общественные объединения и т. д.
Как видно, субъектами муниципально-правовых отношений являются как внутренние факторы, имеющие отношение непосредственно к муниципальному образованию (население, органы и должностные лица местного самоуправления), так и факторы внешние (например, государство, органы государственной власти и их должностные лица). По нашему мнению, внешние факторы муниципально-правовых отношений не могут являться субъектами системы местного самоуправления.
Между тем выделение только субъектов системы местного самоуправления не является достаточным для раскрытия этого понятия. Важно определиться, зачем и по поводу чего субъекты вступают во взаимодействие, тем самым заставляя систему местного самоуправления приходить в движение.
По нашему мнению, взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления.
М. С. Семенова справедливо отмечает, что «Для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Это обусловлено такими причинами, как влияние федеративного устройства Российской Федерации, наличие субъектов Российской Федерации, отличающихся самобытностью, особенностью исторических и местных традиций в силу, в том числе, и многонационального состава населения нашей страны, а также разнообразием основных типов населенных пунктов»[100].
Можно сказать, что население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления.
Конечно, приведенная нами выше система местного самоуправления является достаточно схематичной и на практике выглядит сложнее благодаря разнообразным и многочисленным общественным отношениям, возникающим, изменяющимся и прекращающимся по поводу организации и осуществления местного самоуправления. При этом, система местного самоуправления проявляется в единстве и взаимосвязи своих элементов (субъектов).
Единство системы местного самоуправления проявляется также в том, что «все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь»[101].
Отметим, что в науке муниципального права существует подход к системе местного самоуправления как сочетанию субъектов местного самоуправления и форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.
Так, по мнению Л. А. Нудненко, «элементы системы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и факультативные. К числу обязательных для системы местного самоуправления относятся: выборные, исполнительные органы, должностные лица местного самоуправления; муниципальные выборы; в случаях, предусмотренных законом, собрания (сходы) граждан, выполняющие функции представительного органа местного самоуправления. Остальные элементы системы местного самоуправления являются факультативными. Обязательные элементы местного самоуправления являются постоянными, факультативные – временными»[102].
Мы не можем согласиться с таким подходом, когда в систему местного самоуправления включаются формы непосредственного волеизъявления, так как система местного самоуправления, как любая механическая, биологическая или социальная система, должна состоять из неких элементов (субъектов), которые находятся во взаимодействии между собой. А вот взаимодействие между элементами системы местного самоуправления может быть с качественной и содержательной стороны охарактеризовано через формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.
