врачу удавалось «уколоть министра». На эти словесные поединки съезжался «весь Петербург»1.
Эти интересные свидетельства современницы, опытного журналиста, подтверждаются и дополняются данными стенограмм думских заседаний.
Правильность общих бюджетных прений в Третьей Думе установилась не сразу и не без борьбы с правой стороной думского проправительственного большинства. Бюджет в целом начал обсуждаться только в третьей сессии, когда, несмотря на протесты крайне правых, рассмотрению отдельных смет стало предшествовать общее обсуждение росписи. Правые возражали не случайно, прения по общим вопросам, по направлению финансовой политики грозили всегда критикой правительства. В первую сессию общие прения начались 19 июня 1908 г. Председатель бюджетной комиссии М. М. Алексеенко указывал на необходимость увеличения культурных расходов и отметил те сокращения, которые были произведены бюджетной комиссией. А. И. Шингарев, подводя общие итоги, заявил в конце своей речи, что без хорошего управления никогда не будет хороших финансов2. Во вторую сессию общие бюджетные прения происходили 16 февраля. А. И. Шингарев вновь указывал на отсутствие широких мер к подъему производительных сил страны и свою речь закончил словами: «Дума бессильна и уступчива, правительство по-прежнему без плана и ответственности, а страна в разорении». В конце прений Шингарев предложил формулу перехода, в которой говорилось о том, что государственное хозяйство России переживает тяжелый кризис, характеризуемый угрожающим ростом расходов на непроизводительные нужды, налоговым утомлением плательщиков, слабым развитием производительности страны, а существующая финансово-экономическая система, отличаясь отсутствием плана, оказывается бессильной справиться с критическим положением, и только более широкое удовлетворение культурно-производительных нужд населения и поднятие производительных сил страны в состоянии вывести страну из хозяйственно-экономического кризиса. Формула эта была Третьей Думою отклонена3.
При рассмотрении росписи на 1910 г. повторились те же прения и те же упреки. От имени фракции народной свободы А. И. Шингарев снова прочитал заявление, в котором указывал на отсутствие самостоятельного и независимого контроля, на «ограниченность бюджетных прав Думы, незаконность действий правительства, направленных к стеснению этих прав, на упорное нежелание его представлять думским комиссиям сведения по исполнению росписи, на недостаточное развитие культурно-производительных расходов, на крайний вред общей политики правительства, отражающийся в замедлении неотложных реформ» и т. д.4
То же содержание бюджетных прений в сущности было и в четвертую, и в пятую сессии. Впрочем, в этой последней сессии как председатель бюджетной комиссии, так и ораторы оппозиции подводили итоги работы, сделанной за пять лет. Они касались не только общего финансово-экономического положения страны, но также чисто правовых и технических условий бюджетной работы. Эти последние оставляли желать лучшего. Бюджетные (сметные) правила 8 марта 1906 г., изменения и отмены которых тщетно добивалось кадетское большинство Думы, остались в неприкосновенности, что весьма вредно отражалось на работе.
Споры о применении этих правил наполняют почти все заседания бюджетной комиссии, вспыхивали они и на пленарных заседаниях. Речь идет о попытках Думы не то чтоб очень расширить свои права, а хотя бы отстоять имеющиеся по закону.
В самом начале работы Третьей Думы кадетской фракцией был внесен законопроект об изменении правил 8 марта 1906 г., поставивших бюджетную работу Думы в чрезвычайно узкие рамки. Во время общих прений по бюджету на 1908 г., первому бюджету, внесенному на рассмотрение Думы, даже оратор октябристов Еропкин признал, что «необходимо прежде всего изменить правила 8 марта 1906 г. в смысле расширения бюджетных прав Госдумы». Министр финансов в этом же заседании 27 ноября 1907 г. высказался против расширения бюджетных прав Думы и против изменения правил 8 марта.
Первое обсуждение законопроекта об изменении правил по вопросу о желательности или, точнее, по вопросу о направленности финансовой политики, происходило 12 января 1908 г. Министр финансов заявил, что Дума не успела приступить еще к рассмотрению бюджета, а уже заявляет о недостаточности объема тех прав, которые ей в отношении бюджета предоставлены. Министр доказывал, что действующий закон предоставил Думе очень широкие полномочия и нет необходимости отменять правила 8 марта. Но министр не был поддержан даже октябристами. 17 января проект расширения прав Думы был признан желательным и разработка его была поручена бюджетной комиссии5.
На пленарное обсуждение Госдумы проект попал в конце четвертой сессии. После долгих обсуждений законопроект был принят комиссией в измененном виде. Отменялась только статья 17, отменялся пункт 2 статьи 6, бронирующий 10-миллионный фонд на непредвиденные надобности. Но статья 9 была сохранена в силе с добавлением лишь в конце ее о том, что не могут быть изменяемы расходы, основанные на действующих законах, положениях, штатах, расписаниях и высочайших повелениях, последовавших до 23 апреля 1906 г., то есть до издания Основных законов. По статьям 12 и 13, которые устанавливали, что в случае разногласия между Думой и Госсоветом в бюджет вносится кредит последнего года, были внесены следующие изменения. Если в согласительной комиссии по кредиту, отвергнутому одной из палат, не достигнуто соглашение, то кредит считается отвергнутым; если же разногласие произошло в сумме, то вносится в бюджет меньшая сумма.
В Госдуме проект, выработанный бюджетной комиссией, после упорных настояний фракции народной свободы наконец начал обсуждаться 11 мая 1911 г. Коковцов заявил о неприемлемости законопроекта.
В порядке спешности проект в том именно виде, в каком он был внесен бюджетной комиссией, был Думой принят во всех трех чтениях 12 мая 1911 г.6 и передан в Госсовет. Там этот проект постигла та же судьба, что постигла и остальные думские проекты, направленные к некоторому расширению прав народного представительства. Он был отвергнут.
Работа бюджетной комиссии и вообще всех тех комиссий, которые имели касательство к государственному казначейству, протекала в условиях ненормальных. В представлении материалов междуведомственных сметных совещаний Думе было категорически отказано на том основании, что журналы совещаний к внутреннему делопроизводству органов управления не относятся и имеют своим предметом устранение ведомственных разногласий; а в законодательные учреждения представляются согласованные проекты правительства7.
Итак, упорные попытки Думы изменить правила обсуждения, принятие бюджета и контроль за его исполнением были отклонены. Даже предложение о перенесении начала бюджетного года с 1 января на 1 апреля, с целесообразностью которого согласился Коковцов, было отклонено Госсоветом. Дума работала над бюджетом в совершенно ненормальных условиях. Подлинным камнем преткновения были бюджетные правила 8 марта и особенно статья 9. Согласно этим правилам, свыше 40 % всех бюджетных расходов исключались из ведения Думы, она не могла их менять и сокращать. Это были так называемые забронированные расходы. Дума была не вправе сокращать или изменять расходы, основанные на законах, штатах, положениях, расписаниях, восходящих к высочайшим повелениям. Всякий акт верховной власти,
