Мгновенным результатом паники 1907 года была убежденность банкиров, участвующих в спасательной операции, в том, что США необходим центральный банк – основанный государством банк, способный выдать резерв для спасения частной банковской системы от банкротства. Банкиры стали требовать, чтобы государство учредило финансируемую им структуру, которая могла бы выдавать им неограниченное количество средств под залог. Банкиры понимали, что Морган не всегда будет рядом, и они требовали решения, обладающего большими ресурсами и талантами самого Моргана. Центральный банк был необходим в качестве последнего кредитора, выдающего деньги частным банкам до того, как началась бы очередная паника.
Заметим, что в США достаточно долго к идее центрального банка существовала антипатия. Хотя до 1913 года было даже две попытки создания подобия центрального банка США. Первым таким был Банк Соединенных Штатов Америки, основанный Конгрессом по требованию Александра Гамильтона в 1791 году, однако, через 20 лет, договор истек – в 1811 году, во время президентства Джеймса Мэдисона. Конгресс рассматривал акт о продлении срока договора, но для его утверждения не хватило одного голоса. Пять лет спустя Мэдисон издал президентский акт об учреждении Второго банка США. Но и этот акт ограничивал действие Банка сроком в 20 лет, так что в 1836 году пришлось его вновь рассматривать.
Когда настало время обновления, не только Конгресс, но и Белый дом оказались против Второго банка. Президент Эндрю Джексон уже в своей избирательной программе на президентских выборах 1832 года обещал Банк США ликвидировать. Длительные национальные дебаты, возникшие, когда президент Джексон вывел все государственные депозиты из Второго банка США, переместив их в банки под юрисдикцией штатов, закончились тем, что Конгресс выступил за продление срока действия Банка. Однако Джексон наложил вето, и акт не был возобновлен.
Почему же столь несимпатичной казалась идея существования национального банка? Свободный рынок пугала концентрированная финансовая мощь. Это недоверие подпитывалось уверенностью в том, что выпуск национальных банкнот приводит к пузырям капитала, провоцирующим инфляцию из-за легких банковских кредитов. С 1836 по 1913 год, в период процветания, инноваций и мощного экономического подъема, продлившийся практически 80 лет, у США не было центрального банка.
Теперь, посреди обломков, созданных землетрясением 1906 года и паникой 1907 года, объединенные усилия пытались создать новый центральный банк[10]. Учитывая всеобщее недоверие к центральным банкам, спонсоры идеи центрального банка (во главе которых были представители Дж. П. Моргана, Джона Д. Рокфеллера и Джейкоба Шиффа) понимали, что просветительная кампания для получения всеобщей поддержки была необходима. Их политический покровитель, республиканец Нельсон Олдрич, сенатор от Род-Айленда, глава финансового комитета сената, в 1908 году протолкнул законодательство о создании Национальной комиссии по денежному обращению. В течение последующих нескольких лет Национальная комиссия по денежному обращению стала платформой для проведения множества исследований, мероприятий, речей, в которых участвовали профессиональные ассоциации экономистов и политологов, все настроенные на продвижение идеи создания мощного центрального банка.
В сентябре 1909 года президент США Уильям Тафт публично настаивал на поддержании идеи создания центрального банка. В том же месяце газета «Уолл-стрит джорнэл» выпустила серию редакторских статей в поддержку центрального банка под заголовком «Центральный эмиссионный банк». К лету следующего года фундамент уже был заложен, настало время перехода к конкретному плану создания банка. То, что последовало за этим, является одним из самых странных эпизодов в истории финансов. Сенатор Олдрич должен был стать главным спонсором законодательства о создании центрального банка, но это еще нужно было согласовать с банкирами Нью-Йорка, которые пока только приходили в себя от паники 1907 года и искали заемщика, который одолжил бы им средства и вывел из банкротства в случае новой паники. Для составления четкого плана создания центрального банка был необходим комитет банкиров.
В ноябре 1910 года Олдрич созвал заседание, включающее его, нескольких банкиров с Уолл-стрит и Абрама Пиатта Эндрю, недавно назначенного помощником министра казначейства. Банкирами были Пауль М. Варбург (банкир из Гамбурга, представлявший один из самых престижных американских банков Kuhn, Loeb and Co.), Фрэнк А. Вандерлип (президент контролируемого Рокфеллером National City Bank, Нью-Йорк), Чарльз Д. Нортон (вице-президент контролируемого Морганом First National Bank, Нью-Йорк) и Генри П. Дейвисон (самый старший и сильный партнер в JP Morgan & Company после самого Моргана). Эндрю как экономист с Гарвардом за плечами должен был выступать в качестве технического консультанта этой тщательно сбалансированной группы интересов Моргана и Рокфеллера.
Олдрич назначил встречу на изолированной железнодорожной станции в Нью-Джерси, где делегацию с наступлением ночи ожидал частный вагон. Мужчинам было сказано прийти в одиночку и избегать репортеров во что бы то ни стало. Оказавшись в поезде, они использовали только свои основные имена, чтобы швейцары не могли потом идентифицировать их и рассказать про них друзьям или репортерам. Некоторые из них использовали кодовые имена для дополнительной безопасности. После двухдневного путешествия они прибыли в Брунсвик, штат Джорджия. Оттуда они добрались до острова Джекил и заселились в Jekyll Island Club, частично принадлежащем Дж. П. Моргану. Группа работала на протяжении недели над законопроектом Олдрича, впоследствии ставшим основой для системы федерального резерва.
Потребовалось еще три года на то, чтобы законопроект Олдрича превратился в законопроект о Федеральной резервной системе. 23 декабря 1913 года этот законопроект получил большинство голосов и, наконец, в ноябре 1914 года вступил в силу.
Законопроект о Федеральной резервной системе содержал много продвигаемых Олдричем и Варбургом пунктов, нацеленных на опровержение традиционных возражений против центрального банка США. Новый финансовый объект должен был стать не центральным банком, а системой федерального резерва. Эта система представляла собой не единую организацию, а целую систему региональных резервных банков, которыми руководил совет управляющих Федеральной резервной системой, члены которого выбирались президентом и утверждались Сенатом.
В целом система выглядела так, будто она находилась под контролем избранных демократическим путем чиновников. Однако сам план включал реальный механизм, выполняющий задачи, поставленные группой Олдрича на острове Джекил. Существующая кредитно-денежная политика, проводимая с помощью операций на открытом рынке, теперь находилась под управлением Федерального резервного банка Нью-Йорка, так как именно в Нью-Йорке располагались основные банки, с которыми Федеральная резервная система должна была сотрудничать. По закону каждый банк Федеральной резервной системы управляется советом директоров и президентом, выбранных не политиками, а акционерами. Между тем, в Нью-Йорке акционерами Федерального резервного банка Нью-Йорка были, понятно, топ-менеджеры крупных нью-йоркских банков. Результатом стал «федеральный резерв в федеральном резерве», находящийся под управлением банков Нью-Йорка и выполняющий свои обязательства, в состав которых входила выдача кредита при необходимости.
