Основные понятия
• Антимонопольное законодательство
• Состав антимонопольного законодательства
• Сфера применения Закона о защите конкуренции
• Сфера применения Закона о естественных монополиях
Вопросы для обсуждения
1. Какие нормативные акты можно отнести к антимонопольному законодательству?
2. Какова роль судебной практики в применении антимонопольного законодательства?
Глава 3
Основные понятия антимонопольного законодательства
В антимонопольном законодательстве используются специфические термины и понятия. Их содержание раскрывается непосредственно в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) – в ст. 4 «Основные понятия» и в ст. 5–9, посвященных отдельным понятиям. Этим российское антимонопольное законодательство отличается от зарубежного, где значение терминов зачастую устанавливается в прецедентных судебных решениях и подзаконных актах[126].
В соответствии со ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:
а) контролирует соблюдение антимонопольного законодательства; выявляет нарушения в этой сфере и принимает меры по их прекращению, привлекает к ответственности. К числу нарушений относятся:
• монополистическая деятельность (А), а именно (и. 10 ст. 4 Закона):
– злоупотребление доминирующим положением (Б);
– запрещенные соглашения, согласованные действия (В);
• недобросовестная конкуренция (Г);
б) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией (Д).
Принимая соответствующие решения, антимонопольный орган руководствуется главным критерием (ст. 10, 11, 17; и. 1, 5 ч. 2 ст. 33 Закона) – доказан ли факт недопущения, устранения или ограничения конкуренции (Е). Под конкуренцией (и. 7 ст. 4 Закона) понимается такое соперничество хозяйствующих субъектов (Ж), при котором самостоятельные действия каждого из них исключают или ограничивают возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (3).
Рассмотрим указанные ключевые понятия (А – З)[127]. Для более полного их раскрытия сравним их с аналогичными понятиями европейского и американского законодательств[128], а также проанализируем развитие базовой терминологии в российском антимонопольном законодательстве 1991–2011 гг.
§ 1. Хозяйствующий субъект и группа лиц
Хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (и. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
В предыдущей редакции Закона использовалась практически такая же формулировка, за исключением двух моментов: во-первых, особо подчеркивалось, что в число хозяйствующих субъектов включаются как российские, так и иностранные организации, а во-вторых, для некоммерческих организаций вместо критерия получения дохода использовался критерий осуществления предпринимательской деятельности.
В гражданском законодательстве предпринимательская деятельность определяется через получение прибыли[129]. Поэтому в судебной практике вопрос о том, на какие именно виды деятельности распространяется антимонопольное законодательство, обычно решался на основе двух критериев: извлекает ли некоммерческая организация доход и рассматривается ли он в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации как прибыль, с которой взимается соответствующий налог[130]. В настоящее время в антимонопольном законодательстве закреплена другая норма: в качестве основного критерия указан факт извлечения дохода, но сам он уже не определяется как прибыль.
Действительно, хозяйственная деятельность включает в себя предпринимательство, но не сводится к нему. В силу этого определение хозяйствующего субъекта, основанное на широком понимании хозяйственной деятельности, более точно совпадает с пониманием категории хозяйствующего субъекта в зарубежном конкурентном праве.
В Европейском Союзе понятие «хозяйствующий субъект» и вовсе не закреплено законодательно: его определение формировалось на основе судебных прецедентов. Доктрина конкурентного права за рубежом определяет понятие «хозяйствующий субъект» исключительно на функциональной основе.
Европейские законодатели признают «хозяйствующими субъектами» любых субъектов (вне зависимости от их правового статуса), вовлеченных в хозяйственную деятельность: лиц свободных профессий, торговые ассоциации, саморегулируемые организации, спортивные федерации, публичные образования. Исключение составляют только наемные рабочие и служащие. В решениях Европейского суда особо подчеркивается, что часть деятельности организации может подпадать под действие конкурентного права, а часть – нет.
Российское законодательство, в отличие от европейского, не игнорирует полностью правовой статус рассматриваемых субъектов. В результате возникают определенные проблемы, например, когда законодательство трактует какую-либо форму деятельности отдельных лиц как квазигосударственную. Так, Закон «О нотариате»[131] особо подчеркивает, что деятельность частных нотариусов не является предпринимательской. Но мнению отдельных исследователей, данное утверждение означает, что антимонопольное законодательство к нотариусам не должно применяться. Чтобы устранить такое толкование, законодатель внес в этот вопрос большую определенность в начале 2012 г.: 6 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон № 401-ФЗ, который отнес к хозяйствующим субъектам также «физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации». Такое определение хозяйствующего субъекта позволяет утверждать, что в сферу применения российского антимонопольного законодательства включены и частные нотариусы.
Хотя в целом понятие «хозяйствующий субъект» в российском законодательстве соответствует существующему в доктрине европейского конкурентного права понятию undertaking, в одном аспекте они существенно отличаются друг от друга. В российском законодательстве отсутствует концепция единого экономического субъекта (single economic entity), или единого экономического интереса.
В доктрине европейского конкурентного права считается, что дочерние и родительские компании, которые являются самостоятельными юридическими лицами, следует рассматривать в качестве единого экономического субъекта, если дочерние компании не ведут себя независимо и не имеют реальной свободы в определении своего рыночного поведения. В этом случае меры государственного антимонопольного регулирования могут применяться не только к отдельным юридическим лицам, но и ко всем таким компаниям, действующим в едином экономическом интересе и составляющим «единый экономический субъект». Таким образом в конкурентном праве возникает понимание группы лиц как самостоятельного субъекта рынка.
Российское антимонопольное законодательство разделяет такое понимание. В прежнем российском законе о конкуренции однозначно указывалось, что «положения настоящего Закона, относящиеся к хозяйствующим субъектам, распространяются на группу лиц»[132]. Таким образом, как бы ставился знак равенства между «хозяйствующим субъектом» и «группой лиц». В действующем законодательстве эта формула звучит иначе: «запреты на действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, хозяйствующих субъектов распространяются на действия (бездействие) группы лиц» (ч. 2 ст. 9 Закона о защите конкуренции). С одной стороны, речь здесь идет исключительно о запретах, с другой – по тексту Закона, там где говорится о требованиях, практически везде используется формула «хозяйствующий субъект (группа лиц)», т. е. понятие «хозяйствующий субъект» дополняется понятием «группа лиц». Поэтому в российском антимонопольном законодательстве группа лиц фактически рассматривается точно также, как и отдельный хозяйствующий субъект.
Понятие «группа лиц» подробно раскрывается в ст. 9 Закона о защите конкуренции. Сделано это на основе закрытого перечня формальных признаков (критериев) распорядительного, управленческого, организационно-правового, родственного, а также смешанного характера, которым должны удовлетворять отношения между лицами, чтобы их совокупность признавалась группой лиц.
